La riforma della pianificazione territoriale: risultati raggiunti e ipotesi di avanzamento

Gli scenari prefigurabili

La VIII Commissione permanente della Camera dei Deputati (Ambiente, territorio e lavori pubblici) ha concluso i suoi lavori il 7 marzo 2000, licenziando una proposta di testo unificato recante "norme per il governo del territorio" predisposta dal relatore, Maria Rita Lorenzetti, sulla base dei lavori di un comitato ristretto all’uopo istituito.

Ci sarebbe stato il tempo sufficiente per varare la riforma urbanistica prima della conclusione di questa XIII legislatura, ma a far data dal marzo 2000, non sono seguite azioni incisive finalizzate a chiudere l’annosa vicenda, rimandando, presumibilmente, alla prossima legislatura lo studio e l’eventuale approvazione della riforma urbanistica.

Una riforma attesa da oltre mezzo secolo, da quando, sorprendentemente per le abitudini nazionali, in pieno conflitto bellico fu partorita la prima legge urbanistica italiana, organicamente improntata ad una visione unitaria e gerarchica del territorio e dei modelli di pianificazione da applicarvi, ben presto dimostratosi bisognosa di modifiche e integrazioni.

Si ha, oggi, il rammarico che il governo di centro-sinistra, tradizionalmente sensibile ai temi del governo del territorio, non sia riuscito a riconoscere l’importanza e l’urgenza di una riforma di tale portata, anche perché non è assolutamente detto che essa debba permanere all’attenzione di una diversa compagine politica che dovesse affermarsi a valle del rinnovo del Parlamento della Repubblica, in programma per la primavera del 2001.

Tanto la cultura progressista è vicina alle politiche di tutela ed uso razionale del territorio, da sottrarre o da mettere al riparo da processi intensivi di utilizzazione, tanto la cultura conservatrice intende l’ambiente quale scenario delle dinamiche economico-produttive cui piegarsi ed essere funzionale, a meno di salvaguardie sporadiche, di valore emblematico e non con valenza paradigmatica.

Ne è un esempio il cosiddetto disegno di legge Berlusconi, anch’esso con scarse possibilità di conversione nella corrente legislatura, che teorizza un ruolo neocentralistico, efficiente ed iperdecisionista dello Stato in materia di grandi infrastrutture, sull’onda dello sconcerto che i tempi lunghi e, talvolta, lunghissimi della realizzazione di opere pubbliche nel nostro paese genera nell’opinione pubblica.

È altresì evidente che tali intollerabili ritardi devono essere azzerati, ma in un quadro di regole moderne ed efficaci e non in loro totale assenza.

In definitiva, si può convenire sulla portata delle differenze reali fra cultura progressista e conservatrice in materia di governo del territorio e di tutela dell’ambiente, che sino ad oggi non erano mai venute alla luce macroscopicamente in quanto le forze impegnate nella direzione dello Stato, addensate nel plurienfatizzato centro politico, riuscivano a smussare le divaricazioni culturali contenute al loro interno producendo mediazioni, anche avanzate, in grado di contemperare le diverse esigenze, scontando il rischio, spesso frequente, di abbassare l’efficacia dei dispositivi legislativi emanati dal Parlamento.

La visione conservatrice del governo del territoterritorio, storicamente, tende a disarticolare i processi di pianificazione urbanistica, alle diverse scale, divaricandosi fra un forte centralismo di stampo decisionista, relativamente ad alcuni, pochi, ambiti di intervento, ed una altrettanto forte autonomia locale, sui molti restanti, generalmente priva di sostegno.

Si può affermare che si contrastino, dalle rispettive posizioni culturali, tendenze miranti al perseguimento di forme di sviluppo socioeconomico che poggiano le loro prospettive su fasi di crescita che i progressisti affidano alla attenuazione degli squilibri territoriali, mentre, i conservatori, alla loro accentuazione derivante dalla completa liberazione delle dinamiche competitive latenti nel territorio.

Tale divaricazione concettuale, qualora assuma i tratti del fondamentalismo ideologico, non aiuta né supporta il progresso degli assetti territoriali, che si riesce a perseguire attivando un sapiente dosaggio di politiche urbanistiche, in cui anche forme pilotate di competitività spaziale possono essere ammesse, sebbene in una logica e con i metodi della pianificazione e non in quadro di tendenziale deregolamentazione.

Si è ritenuto di proporre le suddette argomentazioni, non certo nuove ma, probabilmente, appannate nella consapevolezza collettiva, in quanto il nuovo decennio che si apre, oltre alla magia di corrispondere al nuovo secolo ed al nuovo millennio, avrà il carattere di un bipolarismo maturo, nel quale si scontreranno sempre di più opposte concezioni che potrebbero sfociare in altrettanti radicalismi, sia nella politica economica e sociale che nella sua derivata prima, rappresentata dai meccanismi di governo del territorio.

A riprova di tali valutazioni è da segnalare un importante evento milanese denominato Progetto Città, conferenza internazionale che nella seduta di avvio propone il tema-ipotesi "le città, l’urbanistica e l’alternativa ai piani regolatori: una nuova concezione per lo sviluppo del territorio"1. Come si può notare, l’idea sottesa alla suddetta impostazione non si basa sulla necessità di un adeguamento, sul quale non si può che concordare, in direzione di una loro maggiore efficacia, di strumenti obsoleti, che continuino, tuttavia, ad essere piani e a +, essendo, viceversa, messa in discussione le loro stesse valenze costitutive.

Nei successivi paragrafi, quindi, si rifletterà sullo stato della normativa che inquadra la pianificazione territoriale di area vasta, così come evolutasi recentemente, anche in prospettiva di un mantenimento, nel futuro, degli attuali assetti legislativi, nel caso che la riforma urbanistica, maturata ma non approdata in legge in questa legislatura, non sia ulteriormente perseguita dai futuri governi.

Si tratteggeranno, inoltre, gli aspetti salienti della proposta formulata dalla VIII Commissione permanente della Camera dei Deputati, sempre limitatamente alla pianificazione territoriale.

Per pianificazione territoriale si intende l’azione di tutela ed uso del suolo operata dalla provincia a mezzo del piano territoriale di coordinamento (PTC).

In conclusione, le indicazioni di una prospettiva cui affidarsi.

I risultati raggiunti

Negli anni ’90, a partire dalla legge 142/1990, sul riordino delle autonomie locali, per approdare al DLgs 267/2000, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, transitando per il DLgs 112/1998, relativo al conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 59/1997, si è delineato in maniera compiuta l’impianto normativo afferente alla pianificazione territoriale di coordinamento che la legge 1150/1942 pose con grande enfasi fra i primi punti del suo articolato, senza specificarne una pluralità di aspetti che ne hanno determinato la sostanziale inapplicabilità per i successivi cinquanta anni.

In recente impianto normativo richiamato, infatti, scioglie o chiarisce ulteriormente molti dei nodi rimasti a lungo irrisolti, quali la individuazione del soggetto e la denominazione dello strumento di pianificazione, l’ambito geografico di applicazione, i suoi contenuti, l’unicità e le interdipendenze dello strumento dal complesso della pianificazione di settore, l’efficacia, il ruolo ed i compiti delle regioni nella specificazione degli aspetti procedurali ed operativi (vedi testo nel riquadro).

L’assetto territoriale in ambito di area vasta viene definitivamente affidato alle amministrazione provinciali, che redigono il PTC, esteso all’interezza del territorio di competenza, quale strumento unitario di governo delle trasformazioni urbanistiche.

I livelli della pianificazione urbanistica vengono ridotti a due: di area vasta e comunale, superando le precedenti tendenze che, nel corso degli anni, avevano immaginato un ruolo centrale della pianificazione territoriale alla scala direttamente regionale o la frantumazione di tale ruolo nell’iniziativa attribuita, da una incerta normativa, alle comunità montane.

La provincia inquadra il PTC all’interno di un ruolo di programmazione socioeconomica chiaramente delineato, sia verso il basso, il sistema dei comuni, sia verso l’alto, la regione.

Al PTC si conformano le previsioni di enti ed amministrazioni pubbliche, nell’esercizi delle rispettive competenze.

La normativa vigente si apre, inoltre, a soluzioni innovative quando sottolinea il potenziale ruolo della provincia nell’approvazione dei piani comunali, così come da regolamentarsi da parte delle regioni, attribuendone, comunque, il compito di vagliarne la conformità al PTC. Introducendo, in tal modo, l’ipotesi di una semplificazione delle procedure di approvazione dei piani comunali, che potrebbe essere ridotta alla sola conformità al piano sovraordinato, vale a dire al PTC.

Infine, la regione, con propria legge, rimane responsabile della determinazione delle procedure di approvazione del PTC, quindi, estensivamente delle fasi e dell’articolazione della sua formazione.

Da ultimo, viene riconosciuta la unicità del PTC quale strumento di pianificazione di area vasta, assorbente le competenze in materia paesistica, ambientale e di difesa del suolo, in un quadro di concertazione con i vari enti competenti e nella salvaguardia delle autonomie decisionali degli stessi.

Si può concludere sottolineando il rilevante avanzamento registrato dalla normativa sulla pianificazione territoriale in questi ultimi dieci anni, tale da approdare ad un quadro di riferimento da considerarsi in gran parte soddisfacente, anche perché ordinariamente integrabile da parte delle regioni, che ne possono ampiamente particolareggiare gli aspetti appena accennati, come quello della copianificazione o della semplificazione delle procedure di approvazione degli strumenti di pianificazione sott’ordinati.

Il lavoro svolto

Le "norme per il governo del territorio", licenziate a marzo dalla VIII Commissione permanente della Camera dei Deputati, tendono a delineare una legge di principi che riarticola il processo di pianificazione alle diverse scale e mediante un numero definito di strumenti urbanistici - piani territoriali provinciali, piani urbanistici comunali, piani metropolitani, piani operativi – sancendone la unicità (vedi testo nel riquadro). Il ddil affronta i temi di attualità della perequazione, della sussidiarietà, della sostenibilità, degli standard urbanistici, dell’espropriazione per pubblica utilità ed altri, riallineando i risultati più avanzati emersi dal dibattito urbanistico in corso nell’ultimo decennio.

Il ruolo della regione, in tema di pianificazione di area vasta, si concentra sulla predisposizione di quadri di riferimento, che perdono la loro valenza di decisori dell’assetto fisico per assumere il ruolo di coordinamento e di verifica di compatibilità e di coerenza fra le attività di pianificazione derivanti dai soggetti competenti e di strumento di verifica fra scelte di assetto territoriale e lineamenti della programmazione socioeconomica regionale.

Relativamente alla pianificazione territoriale, definita di ambito provinciale, il ddil si propone di sistemare la normativa già vigente addentrandosi in aspetti procedurali, quali la conferenza territoriale, le misura di salvaguardia, le forme di partecipazione.

In tale sforzo di sistematizzazione si inquadra la figura del piano metropolitano, che dovrebbe assorbire, in uno, il piano territoriale ed il piano urbanistico comunale, oltre ad un lieve avanzamento a chiarimento del rapporto da instaurasi fra PTC e i cosiddetti piani specialistici o di settore, estesi alla aree naturali protette, alla tutela dei beni culturali e dell’ambiente, alla difesa del suolo ed alla prevenzione dei rischi.

L’obiettivo che il ddil intende centrare consiste nel restringere il ventaglio delle potenziali divaricazione normative che la legislazione regionale potrebbe determinare, orientandone i percorsi.

In tale ottica, tuttavia, sarebbe stato più utile e coerente con la dichiarazione di perseguimento del principio di sussidiarietà, dichiarato in uno dei primi articoli, concentrare gli sforzi maggiormente su cosa le regioni debbano fare, piuttosto che sul come.

Il ddil, pur dichiarandosi di principi, non rifugge dal vizio, antico dello Stato centralista, di regolamentare aspetti di dettaglio, specie di naturale procedurale, che dovrebbero essere lasciati all’autonomia decisionale regionale.

Per lo stesso piano metropolitano, attese le notevoli differenze strutturali delle aree metropolitane nel nostro paese, in termini di estensione, popolazione, morfologia urbana, sarebbe ben difficile imporre, per ciascuna di esse, la coincidenza fra PTC e piani urbanistici comunali, ipotizzando, in non pochi casi, uno strumento di difficile approntamento, da un punto di vista tecnico, e di complicata operatività, da quello gestionale.

Le procedure di formazione del PTC, incentrate sull’istituto della conferenza di servizi, così come regolamentata dalla legge 241/1990, non appare idonea, in quanto derivata da un meccanismo utile alla approvazione di progetti, in un quadro di accertata compatibilità urbanistica, e non di piani, che ben altro impatto e responsabilità istituzionale rivestono.

Da tale ipotesi, alla luce della recente formulazione sulla conclusione delle conferenze di servizi, così come integrata dalla legge 340/2000, emergerebbe che, in caso di pareri dissenzienti, possa prevalere quello dell’ente che indice la conferenza di servizi, espresso dal suo organo esecutivo. Se si dovesse accogliere tale ipotesi, ne deriverebbe che un PTC potrebbe essere approvato con il parere contrario della regione, sulla base di una deliberazione di giunta provinciale. A tal proposito va sottolineato come il vituperato sistema di pianificazione gerarchica ed a cascata vada superato, evidentemente, per quanto riguarda la processualità temporale delle scelte di assetto del territorio, come ampia e non rituale dovrà essere la procedura di concertazione fra gli enti, l’azione tecnica di copianificazione, il rispetto del principio di sussidiarietà, sia orizzontale che verticale.

Ma la gerarchia, in termini di primus inter pares, non può e non deve essere completamente abolita: è la regione a decidere, in definitiva, compatibilità e coerenze fra i PTC delle diverse province di cui è composta, come non può che essere la provincia, sulle analoghe problematiche relative ai comuni che ricomprende.

Il ddil, in ultima analisi, sembra indugiare eccessivamente sulle tendenze emerse nel dibattito sulla leggerezza delle scelte di pianificazione, in una rincorsa, a tratti demagogici, al riconoscimento di forme di autonomia decisionale che rischiano di pervenire al condominio, quale entità minima ed autosufficiente di pianificazione e gestione del territorio.

Il punto della situazione

Con la nuova legislatura, i tempi della discussione e del varo della riforma urbanistica si allungheranno, fermo restando la fisiologica incertezza sui nuovi orientamenti in materia da parte di chi risulterà vincitore dalla contesa elettorale.

Anche se la compagine di governo dovesse essere confermata, infatti, non è difficile prevedere un rinnovato protagonismo, di natura culturale oltre che politico, dei nuovi eletti, che non tarderà a dispiegarsi.

Per altro, come prefigurato nei precedenti paragrafi, la trattazione della pianificazione di area vasta contenuta nel ddil urbanistica non costituisce la parte più innovativa della proposta o quella di cui si è manifestata particolare esigenza, da parte dei soggetti della pianificazione.

Converrà, probabilmente, spingere sulle assemblee regionali, attualmente in fase iniziale del loro mandato, affinché assumano responsabilmente il compito loro assegnato dalla normativa statale vigente e approvino le disposizioni legislative di loro competenza.

Ciò almeno per quelle regioni, fra le quali spicca negativamente la pattuglia meridionale, che non vi hanno ancora provveduto.

Ma anche per le numerose dotatesi di buone e recenti legislazioni urbanistiche, si porrà il compito di definire ulteriormente il ruolo della pianificazione provinciale, avviando una, sia pur graduale e garantista, riduzione ad unum degli strumenti che a vario titolo si affollano sul territorio italiano.

Un territorio con tanti controllori e nessun gestore.

1 Conferenza Internazionale Progetto Città, Fiera di Milano 19-21 febbraio 2001, organizzata da Il Sole24Ore, Fiera Milano Congressi, Gestione Fiere Compagnia delle Opere.