Area Vasta e progetti urbani nella nuova legge francese

La Francia ridimensiona "Sdau" e "Pos" e lancia agglomerazioni, progetto urbano e "mixitè sociale". L’Assemblea nazionale francese ha approvato, il 21 marzo scorso (in prima lettura), il testo di riforma della legge urbanistica del 1967. La legge è stata proposta dal ministro Gayssot (trasporti e lavori pubblici) e dal Segretario di Stato Besson (abitazione).

In attesa del completamento dell’iter parlamentare, appare comunque utile riflettere su alcuni dei profili più significativi della proposta.

L’interesse non è solo di tipo specialistico e/o comparativo. L’avvicinamento delle discipline nazionali dell’assetto del territorio e dell’uso degli immobili (compresi il trattamento fiscale della proprietà e delle attività che vi svolgono) è, infatti, oramai una "posta" irrinunciabile da parte della Ue.

La realizzazione del mercato unico da un lato, e lo sviluppo della politica dello "spazio comune" (ambiente, coesione-solidarietà, reti di territori, di città e di infrastrutture), dall’altro, impongono se non l’omogeneizzazione, almeno, appunto, l’avvicinamento delle diverse discipline nazionali.

Prima di illustrare sinteticamente le caratteristiche della nuova legge, sono opportune due considerazioni di ordine comparativo.

Malgrado le leggi di riforma della decentralizzazione e delle procedure della programmazione (quest’ultima ha esaltato l’istituto del "contrat de plan") degli inizi degli anni ’80, la competenza legislativa in materia urbanistica in Francia è rimasta allo Stato.

Così il problema della diversità di trattamento, quindi di possibile alterazione del mercato immobiliare e delle convenienze localizzative in genere causato dalle "urbanistiche regionali", è risolto alla radice, almeno per quanto riguarda la regolazione amministrativa e procedurale.

La seconda considerazione inerisce il titolo della legge: "Solidarietà e rinnovamento urbano" (Sru). Due cioè delle questioni centrali del processo di urbanizzazione contemporaneo vengono così coniugate.

Questioni che sono divenute veri e propri imperativi e come tali ispirano gran parte della politica territoriale della Ue, come noto.

La dimensione territoriale nella quale si realizzano questi obiettivi è quella dell’"agglomerazione" urbana (secondo la legge Chevénement del 1999: comunità urbana, quando superiore a 500mila abitanti; comunità di agglomerazione, quando si raggiungono i 50mila abitanti attorno a una città-centro di 15mila abitanti; comunità di Comuni, senza alcuna soglia di popolazione).

L’obiettivo è sempre quello di neutralizzare le conseguenze negative della frammentazione dei Comuni (oltre 36mila); già praticato con la legge di riforma della programmazione che ha esaltato, come già ricordato, lo strumento del "contrat de plan" tra Stato e Regioni e tra queste e i dipartimenti e quindi i Comuni e tra questi soggetti.

Lo scopo è quello di ridurre l’inefficacia di una spesa pubblica troppo frazionata senza però deprimere il ruolo democratico, delle collettività locali anche se eccessivamente frammentate.

Con la nuova legge urbanistica l’agglomerazione, oggi quasi solo entità statistica e di riferimento per l’articolazione della spesa pubblica, di fatto viene promossa a vero e proprio livello di decisione. Da qui alcune delle critiche più accese.

Questa aspirazione aveva già condotto alle leggi Voinet sull’"aménagement" del territorio e Chévenement (già richiamata) sull’intercomunalità, entrambe del 1999, che con l’occasione verranno pure riformate.

Inoltre, con la nuova legge l’agglomerazione diviene luogo di solidarietà e riduzione della concorrenza all’interno delle agglomerazioni (al momento, quelle in qualche modo riconosciute sono 250 circa).

La legge fa propria la logica della programmazione integrata degli interventi urbanistici (anche con l’ambiente, nell’ottica della sostenibilità: riduzione dell’occupazione/consumo di suolo in generale e densificazione in particolare per quanto riguarda lo spazio urbanizzato) e l’obiettivo dell’aumento dell’efficacia/effettività del diritto urbanistico (cfr. "L’urbanisme: pour un droit plus efficace" e "L’utilité publique aujourd’hui", rispettivamente del 1992 e del 1999, opere entrambe pubblicate dalla Documentation Française, che riportano il parere del Consiglio di Stato al riguardo).

Le altre novità riguardano i livelli di pianificazione. Lo Stc (Schéma de cohérance territoriale), redatto ogni dieci anni alla struttura dell’agglomerazione, sostituisce lo Sdau (Schèma d’aménagement et d’urbanisme).

Tutti i piani di settore, quali ad esempio i piani locali di habitat (Phl), la carta di urbanistica commerciale, i piani degli spostamenti urbani (Pdu), così come i piani locali d’urbanistica (Plu), che sostituiscono i Pos (piani di occupazione del suolo), debbono essere compatibili con lo Stc.

Il Plu deve essere concepito come un vero e proprio "progetto urbano". La Zac (zone d’aménagement concerté) deve essere integrata con il Plu.

Per favorire la realizzazione di consistenti progetti di rinnovo urbano, l’edificabilità privata singola può essere congelata per un periodo di cinque anni.

Nel caso dei piccoli Comuni, al posto del Plu viene redatta una "carta comunale".

Come si vede si utilizzano anche gli strumenti tipici della pratica della concertazione di cui alla legge di riforma della programmazione voluta da Mitterand agli inizi degli anni 1980 – "contract", "charte" su tutti – declinati per le esigenze regionali, intercomunali, dell’ambiente, ecc. Fra l’altro, anche per l’attuazione delle cosiddette "Agende 21" locali.

La proposta è contrastata da chi ritiene, in specie i piccoli Comuni, di vedere nel potere delle agglomerazioni la riduzione del proprio e quindi di chi giudica la legge come un tentativo di ricentralizzazione del potere.

Inoltre, da chi vede nella legge un freno alla realizzazione di progetti di urbanizzazione già decisi: la mancanza dello Stc, la cui entrata in vigore è prevista a partire dal 2002, infatti li congela.

Un’ulteriore critica viene da chi ritiene eccessiva la riduzione del contenuto normativo degli strumenti urbanistici locali, al punto da temere per la certezza dell’istituto del permesso di costruzione (si temono infatti molti più contenziosi di quelli per l’annullamento delle previsioni dei Pos): il Plu infatti rispetto al precedente Pos costituisce un semplice documento di orientamento.

Le opposizioni criticano il peso – ritenuto eccessivo – dato al principio della "mixité sociale" nelle zone di abitazione.

Il clima politico è abbastanza surriscaldato anche a causa della con testualità della discussione sulla legge di riforma dei trasporti pubblici, che trasferisce molte competenze alle Regioni, ma secondo l’opposizione non adeguate risorse, e delle decisioni della Ciadt sulla spesa per il territorio e l’approvazione di nuovi contrat de plan tra lo Stato e le Regioni.

Certamente la Sru favorisce le agglomerazioni che già dispongono di progetti comuni e/o dove la negoziazione tra Comuni è da più tempo praticata.

Gli eletti locali sono chiamati a mettere molto più impegno nelle questioni di sviluppo del territorio e delle città; altrettanto dovranno fare le strutture amministrative: la legge non le mette più al riparo dalla verifica della conformità, richiedendo loro infatti di impegnarsi soprattutto nella valutazione dei risultati attesi.

Oltre al nostro Parlamento anche le Regioni, come si comprende, possono trovare nella riforma Gayssot-Besson utili spunti di riflessione per il loro lavoro di riforma e gestione urbanistica.