Alberto Fiore

La sempre maggiore esigenza di trasparenza ed efficienza nei rapporti fra pubbliche amministrazioni impone la modernizzazione di approcci e metodi, in particolar modo quando si tratti di processi collaborativi ed interattivi quali le fasi di approvazione degli strumenti urbanistici. Alberto Fiore ha condotto uno studio, nell’ambito delle attività di ricerca in tecnica urbanistica effettuate presso l’Università di Salerno, finalizzato alla costruzione di un prototipo per l’ingegnerizzazione delle fasi di esame dei piani regolatori generali, supportata da procedure fortemente automatizzate

Il progressivo trasferimento delle competenze in materia urbanistica dallo Stato alle regioni e, successivamente, alle province, dovuta ad una linea politica volta a snellire le funzioni spettanti al potere centrale in favore di un maggior coinvolgimento degli enti locali, ha determinato lo scenario attuale che vede le province campane incaricate dell’approvazione degli strumenti urbanistici con i quali i comuni disciplinano l’attività di trasformazione del territorio.

L’attività di controllo provinciale si lega indissolubilmente alla funzione di indirizzo della pianificazione di area vasta volta a fare in modo che la coerenza tra le scelte urbanistiche dei diversi enti (comuni e province) si realizzi indirizzando a priori l’attività sul territorio, attraverso precise e specifiche norme, e non più mediante il classico metodo di controllo postumo dei contenuti del piano.

Lo studio proposto è rivolto all’elaborazione della struttura di una procedura supportata da idoneo software che dia la possibilità di immagazzinare i dati relativi agli strumenti urbanistici elaborati dai singoli comuni della Provincia di Salerno, che consenta di verificarne la conformità in termini quantitativi e, per quanto possibile, qualitativi e che sia in grado di guidare i soggetti preposti all’esame nel processo di valutazione complessiva, nonché particolare, delle scelte progettuali.

La considerevole e ingombrante quantità di materiale cartaceo prodotto all’atto della redazione di uno strumento urbanistico, la necessità di costruire un archivio dei piani esaminati che sia facilmente consultabile, la difficoltà pratica che si incontra nell’analisi di questo materiale per verificare che il progetto rispetti le indicazioni che la normativa e i piani sovraordinati vigenti impongono, nonché la necessità di ridurre i tempi destinati alla valutazione, in modo da consentire l’immediata applicazione delle disposizioni progettuali in termini di regolamentazione del territorio, rappresentano solo alcune delle motivazioni che spingono alla ricerca di nuovi sistemi automatici di controllo e di produzione dei piani urbanistici.

Lo studio è stato condotto in riferimento ad un caso particolare, l’approvazione di un piano regolatore generale (Prg) da parte dell’ente provincia, utilizzando un software¹ Gis² appositamente pensato per la gestione delle informazioni territoriali.

Diverse sono le esperienze condotte in materia urbanistica con tale tipo di software, in quanto si sono intraviste le enormi potenzialità offerte in termini di manipolazione, visualizzazione e interrogazione delle informazioni territoriali. Tali esperienze, però, si sono tradotte principalmente in strumenti per la gestione del territorio comunale, attraverso la creazione di sistemi informativi territoriali (Sit), applicazioni di gestione del catasto urbano e di gestione di Prg o di piano territoriale di coordinamento (Ptc).

Con il presente studio si è tentato, da un lato di effettuare un passo avanti nell’utilizzo del Gis con la determinazione della struttura di una procedura che si occupi dell’interrogazione delle informazioni territoriali al fine di costruire le verifiche da condurre in sede di esame degli strumenti urbanistici, dall’altro di riorganizzare i modi e i tempi di intervento degli enti delegati in materia di approvazione dei piani urbanistici comunali, revisionando una parte specifica dell’attuale procedura di esame eccessivamente lunga e poco incisiva dal punto di vista valutativo.

Si evince che la fase principale della procedura è rappresentata dalla individuazione dei differenti passaggi da compiere, stabiliti dalla normativa e aggiunti qualora lo si ritenga utile per l’esame suddetto, nonché delle operazioni necessarie per la valutazione completa del piano. Pertanto risulta fondamentale definire la sequenza di operazioni necessarie per un esame completo e le procedure di sviluppo delle stesse operazioni, in modo che le interrogazioni e i controlli siano, nei limiti del possibile, informatizzati.

Mediante tale approccio è possibile definire diversi livelli di dettaglio partendo dall’insieme delle operazioni che compongono l’esame di un Prg condotto dalla provincia, passando per l’elencazione e organizzazione delle differenti verifiche previste dalla normativa e introdotte per completezza di analisi, per finire alla descrizione dettagliata delle operazioni che compongono la singola verifica, alla loro organizzazione sequenziale, ai risultati che si ottengono una volta compiute.

La complessità del processo di valutazione delle scelte progettuali, unitamente all’elevato numero di controlli da effettuare e al consistente numero di variabili che caratterizzano i differenti strumenti urbanistici, fanno sì che non sia possibile la completa automazione delle procedure, lasciando ancora un ruolo fondamentale ai soggetti che si occupano dell’esame. L’automazione interviene come valido aiuto al lavoro e consente di velocizzare notevolmente le analisi, ma richiede, comunque, una preparazione adeguata e limitatamente specialistica all’uso del computer e del software specifico, nonché una buona conoscenza della materia urbanistica.

Di tutto l’attuale iter di valutazione ed approvazione di uno strumento urbanistico il prototipo di procedura progettato riprende e sviluppa i due momenti principali, rappresentati dall’istruttoria di procedibilità preliminare e dalle valutazioni preliminari all’istruttoria di merito, entrambi svolti dall’ufficio urbanistica provinciale. Lo sviluppo è rappresentato dalla ridefinizione, anche grazie all’apporto della tecnologia informatica, dei modi e dei tempi dell’intervento al fine di accelerare le operazioni di verifica e di facilitare l’esame stesso, eseguito dai funzionari incaricati, prevedendo una serie ben definita di operazioni da svolgere in maniera sequenziale o in parallelo.

La procedura progettata, partendo da una fase preliminare relativa alla formazione di un archivio provinciale di dati generali sui comuni, contempla i due momenti di analisi suddetti e aggiunge un’ulteriore fase di preparazione dei dati:

- formazione di un archivio dei dati provinciali;

- informatizzazione dei contenuti, caratterizzata dalla costruzione dei tematismi vettoriali di rappresentazione del territorio e degli elaborati di piano, nonché dall’informatizzazione dei dati alfanumerici;

- istruttoria di procedibilità, suddivisa nelle due sezioni di verifica della documentazione amministrativa e della documentazione tecnica, a cui si aggiunge l’eventuale implementazione del database di integrazione e/o modifica;

- istruttoria di merito, caratterizzata dall’esecuzione dei singoli controlli (con eventuale implementazione di un database di errore) e dalla valutazione complessiva dello strumento esaminato.

Tutte le fasi della procedura sono organizzate all’interno di un’applicazione che guida il funzionario incaricato e che comprende una serie di finestre con un ordine ben preciso (ordine che ricalca la sequenza illustrata in Figura 1).

Preliminarmente a tutte le operazioni relative all’esame di un singolo strumento urbanistico è necessario costruire l’archivio informatico dei dati provinciali strettamente connessi alla verifica di un Prg, per fare in modo che le informazioni necessarie ai controlli siano già presenti in un formato tale da non richiedere un lavoro aggiuntivo. Diversamente si può pensare di dar vita alla sola struttura della banca dati provinciale, attraverso la creazione di schede per l’immissione dei dati, aggiornandola ogni qualvolta si affronti un nuovo esame. Questa banca dati, pur non potendo essere considerata un vero e proprio Sit a causa del limitato numero di informazioni che contiene, è ampiamente sufficiente a consentire il corretto svolgimento delle operazioni di verifica che saranno illustrate nel seguito (Figura 2).

I dati sono immagazzinati in apposite tabelle, relative o meno ad elementi territoriali, di un database suddiviso in sezioni a seconda del tipo di dati che è necessario memorizzare. Le tabelle sono collegate tra loro da apposite relazioni (uno a uno, uno a molti) per consentire una più rapida elaborazione dei dati in esse contenuti. Il database diventa un’applicazione nel momento in cui si personalizza la struttura inserendo appositi controlli e funzioni per la visualizzazione e la manipolazione dei dati stessi.

Strumenti appositamente creati consentono di ottenere l’interfaccia grafica che renda più semplice l’inserimento e la manipolazione dei dati utilizzati. Questi strumenti, denominati maschere, sono delle schede virtuali che mostrano il contenuto delle tabelle create nel database in maniera più chiara ed immediata rispetto alla classica rappresentazione matriciale fatta di righe e di colonne. Le maschere, poi, sono utilizzate anche nelle successive fasi per immettere o visualizzare tutte le informazioni necessarie allo sviluppo completo della procedura.

La fase successiva, l’istruttoria di procedibilità preliminare, ha lo scopo di accertare che esistano i presupposti per una corretta valutazione delle disposizioni contenute nel piano. Attualmente la valutazione è effettuata attraverso un controllo sommario degli elaborati presentati, nonché della documentazione amministrativa che deve accompagnare gli elaborati affinché si possa ratificare l’approvazione. Pur ricalcando in linea generale tale impostazione viene aggiunto un elemento di novità costituito dall’anticipazione di una serie di valutazioni di massima che hanno il compito di arricchire la fase stessa e che sono possibili nei tempi riservati al controllo preliminare grazie all’utilizzo di sistemi informatici. La procedibilità del piano, infatti, deve essere accertata anche attraverso la valutazione della coerenza dei suoi contenuti e della loro rispondenza alle limitazioni vigenti sul territorio oggetto di verifica.

Attraverso operazioni automatiche di confronto dei dati alfanumerici dichiarati e quelli rappresentati in cartografia, opportunamente vettorializzata, è possibile verificare la coerenza dei contenuti. Mediante analoghe interrogazioni automatiche, poi, è possibile verificare che siano state considerate tutte le limitazioni all’attività pianificatoria che condizionano quel particolare territorio e che tali limitazioni siano state riportate in maniera corretta. Partendo, infine, dai valori da normativa degli indici urbanistici e utilizzando operazioni di interrogazione dei dati alfanumerici si accerta che in sede di formazione del piano i valori dei parametri urbanistici imposti dai progettisti rispettino le indicazioni legislative. L’esito negativo dei suddetti controlli determina l’implementazione, in parte automatica, in parte manuale di una banca dati specifica per la trasmissione delle richieste di integrazioni e/o modifiche al comune definita database di integrazione e/o modifica.

L’istruttoria di procedibilità preliminare si suddivide in due sezioni che si distinguono per l’oggetto dei controlli: amministrativa e tecnica.

I controlli relativi ad ognuna delle due sezioni sono riportati in apposite schede di guida che hanno il compito di ricordare ai funzionari la sequenza delle operazioni da effettuare, mentre i singoli controlli sono effettuati manualmente dall’utente. La procedura offre la possibilità di immagazzinare il risultato e trasferirlo in automatico nel database di integrazione e/o modifica (Figura 3).

La definizione di un tale archivio di informazioni sull’esame in corso consente di effettuare una distinzione tra i controlli per i quali si può consentire la correzione diretta da parte dell’ente approvante e i controlli per i quali è necessaria la restituzione degli atti ed elaborati all’amministrazione comunale competente per la modifica.

Dovendo basare l’istruttoria di procedibilità preliminare sulle informazioni territoriali e alfanumeriche fornite dal comune sotto forma di cartografie e tabelle stampate, ne consegue la necessità di prevedere lo svolgimento in parallelo di una serie di operazioni con le quali si provvederà al trasferimento delle suddette informazioni dai supporti cartacei alla memoria fissa delle macchine in formato idoneo³. Tale insieme di operazioni di trasferimento va a costituire la fase di informatizzazione dei contenuti. Trattandosi di un prototipo di procedura e considerando la realtà attuale è necessario ipotizzare che queste operazioni di trasferimento delle informazioni debbano essere di competenza della provincia la quale potrebbe scegliere tra due alternative: operare direttamente, affidando a suoi uffici interni il compito di costruire i dati vettoriali e alfanumerici rappresentanti le informazioni dei piani, o commissionando il lavoro ad aziende esterne.

L’applicazione di tale insieme di operazioni ad un numero considerevole di piani presentati determina automaticamente la necessità di definire un formato standard di trasferimento delle informazioni su supporto informatico che è stato definito nel presente studio. In questo modo, i funzionari incaricati avranno sempre una precisa tabella di marcia da seguire e i tempi di trasferimento finiranno col dipendere esclusivamente dalla quantità di dati forniti.

La costruzione dei dati vettoriali rappresentanti il territorio e gli elaborati forniti con il piano è realizzata utilizzando ArcView™ Gis mediante la creazione di appositi temi costituiti da differenti enti geometrici. Il trasferimento delle informazioni alfanumeriche è operato mediante un software di costruzione delle banche dati che immagazzina le informazioni direttamente nelle tabelle degli attributi dei temi vettoriali costruiti o, qualora i dati non siano collegati con elementi territoriali o con elementi rappresentati nelle tavole di piano, in apposite tabelle.

Anche la sorgente delle informazioni territoriali riveste un ruolo notevole, soprattutto in termini di precisione della rappresentazione. Operare su un supporto già informatizzato e restituito in formato Dwg consente una maggiore precisione rispetto ad una rappresentazione costruita a partire da una scansione⁴ di una cartografia in forma cartacea su cui sono, successivamente, costruiti i temi vettoriali.

L’istruttoria di merito continua a svolgere il ruolo di fase dedicata alla valutazione dei contenuti dei piani, arricchendosi, però, di una serie di verifiche rese fattibili dall’interrogazione in automatico dei dati. Ogni singola verifica rappresenta un insieme di operazioni effettuate in maniera sequenziale su dati di natura vettoriale o alfanumerica⁵. Tali operazioni determinano un risultato che deve essere confrontato con valori di riferimento imposti dalla normativa o relativi alle disposizioni di uno strumento urbanistico sovraordinato generale, o definiti di volta in volta dai funzionari che si occupano dell’esame (Figura 4).

Non tutte le verifiche determinano uno stesso tipo di risultato, non tutte possono essere effettuate ricorrendo ad una sequenza di operazioni standardizzata, per cui, nel tentativo di fare ordine nella enorme casistica possibile, si definiscono tre precise categorie di verifiche:

- di conformità a precise indicazioni quantitative e/o qualitative fornite dalla normativa;

- di rispondenza ad un criterio unico definito per parametri quantitativi o elementi di altra natura;

- di rispondenza ad un criterio variabile definito, di volta in volta, per parametri variabili.

La differenza sostanziale tra le categorie è nella presenza o meno di un parametro oggettivo a cui riferire il controllo. La prima categoria, infatti, è costituita da tutte le verifiche per le quali la normativa fissa un preciso valore quantitativo o qualitativo di riferimento, mentre le altre due sono costituite da verifiche per le quali non ci sono precise indicazioni normative. La differenziazione tra la seconda e la terza categoria sta, rispettivamente, nella possibilità o meno di definire una sottoprocedura unica e standardizzata per l’esecuzione del singolo controllo (Figura 5).

Da quanto esposto, allora, si evince che le possibilità offerte dall’utilizzo dei calcolatori non sono illimitate, infatti molte verifiche devono essere effettuate manualmente. Il computer offre la possibilità di ricordare al funzionario i controlli che devono essere eseguiti e di immagazzinare i risultati in modo da poterli richiamare, alla fine, in un quadro d’unione per una valutazione globale.

Definite e classificate le singole procedure di verifica siamo in grado già di stabilire quali sono le scelte progettuali che soddisfano le indicazioni fornite dalla normativa e quali, invece, possono essere oggetto di modifica su indicazione dell’ente approvante.

Resta, però, la necessità di individuare un criterio per la formulazione di un giudizio globale sul piano presentato all’approvazione. Lo studio in questione può fondarsi sulla valutazione ponderata degli indicatori di affidabilità utilizzati per la qualificazione dei risultati raggiunti in sede di esecuzione delle verifiche della seconda e terza categoria (si valuta la qualità del dato dichiarato rispetto al dato verificato).

La valutazione complessiva del piano, allora, scaturisce dall’applicazione di un’analisi multicriterio che si discosta dalla modalità classica di valutazione per adeguarsi alle necessità richieste dallo studio effettuato. L’analisi multicriterio rappresenta una tecnica di valutazione che esamina gli impatti di più alternative possibili in relazione ad uno o più obiettivi che ci si propone di perseguire. Per la procedura progettata, invece, l’analisi deve essere riferita ad una sola alternativa possibile (il piano presentato), per cui è necessario definire delle soglie di accettabilità in relazione ad ognuno degli obiettivi (o scenari) prefigurati.

Fra i possibili metodi di analisi la scelta è ricaduta sul metodo di Saaty (1984) nella versione più complessa, definita dallo stesso autore metodo analitico-gerarchico. I criteri posti alla base della valutazione sono rappresentati dalle verifiche relative alla seconda e terza categoria delle tre su esposte, mentre per realizzare un’analisi bidimensionale sono stati presi a riferimento due differenti scenari: il rispetto normativo e l’efficienza progettuale. In questo modo la valutazione dello strumento si traduce nella definizione della posizione di un punto in un piano suddiviso in quadranti di valutazione. L’attribuzione dei pesi è effettuata aggregando in classi una serie di verifiche e imponendo che, in totale, tali classi abbiano un dato peso rispetto al totale dei criteri. Naturalmente l’attribuzione dei pesi è differenziata in relazione ai due scenari di valutazione prescelti.

Tralasciando la fase processuale di assegnazione e ponderazione dei pesi dei criteri, nonché di definizione delle scale standardizzate dei punteggi grezzi e della successiva fase di costruzione della matrice dei punteggi ponderati per la definizione dei valori globali di giudizio relativo ad ogni scenario, è utile illustrare la metodologia utilizzata per la definizione delle soglie di riferimento per la valutazione.

Nell’analisi classica le soglie costituiscono il valore teorico di equidistribuzione delle priorità per ognuno degli obiettivi definiti. In pratica un’alternativa che viene a trovarsi nel quadrante dei valori massimi costituisce un’alternativa migliore rispetto a tutte le altre considerate relativamente ad entrambi gli obiettivi prestabiliti.

Nel nostro caso, dovendo valutare una sola alternativa, l’assegnazione delle soglie può essere frutto di una valutazione teorica in cui si prevede l’assegnazione dei punteggi medi nella scala standardizzata a 100 (pari a 50). Le suddette soglie suddividono il piano della valutazione in quattro domini di valori positivi, di cui uno solo corrisponde alla sufficienza rispetto ad entrambi gli scenari prefigurati.

Alla base dello studio condotto c’è la volontà di fare in modo che gli enti delegati in materia urbanistica abbiano memoria della produzione urbanistica comunale e che si abbia la possibilità di standardizzare la modalità di fornitura dei diversi piani. Avere un piano costruito secondo le indicazioni fornite dall’ente approvante consentirebbe di snellire notevolmente i tempi di informatizzazione e di valutazione, oltre che di implementare una banca dati collettiva necessaria ma non sufficiente alla formazione di un Sit o di un Ptc.

Inoltre la possibilità di ricevere un piano già informatizzato secondo lo standard definito ridurrebbe ulteriormente i tempi dell’esame provinciale, consentendo ai comuni di vedere approvato il loro strumento urbanistico in tempi utili molto inferiori rispetto agli attuali. Quello delineato è, però, uno scenario attualmente non realizzabile per cui questa esperienza vuole solo essere un primo passo verso l’ammodernamento di una parte della struttura pubblica abituata ad operare in tempi dilatati e in condizioni non conformi alla società tecnologica attuale.

Di contro, pur non avendo la pretesa di considerare tale applicazione come l’unica o la migliore è possibile affermare che tale procedura è tanto flessibile da consentire la facile estensione ad altri tipi di piani attraverso la modifica dei controlli e/o dei loro contenuti. Inoltre questo primo prototipo può essere esteso alla valutazione di piani urbanistici prodotti in altre regioni italiane modificando i parametri di riferimento per l’interrogazione dei dati e per la verifica delle scelte progettuali che scaturiscono dall’applicazione di leggi regionali, restando, invece, valido per i controlli che riguardano la legislazione nazionale.

Note

¹ Il software utilizzato per lo sviluppo dell’applicazione è ArcView ™ Gis.

² La sigla Gis sta per geographical information system.

³ I dati da esaminare possono anche già essere informatizzati ma in un formato non idoneo allo sviluppo con sistemi Gis. Basti pensare al fatto che molte cartografie sono restituite in formato Dwg (formato classico dei sistemi cad) che richiede un’ulteriore conversione per essere utilizzato nell’esecuzione in automatico delle verifiche dei piani.

⁴ Nel caso in cui i temi vettoriali siano frutto della costruzione vettoriale su una base raster il risultato a cui si perviene è di qualità nettamente inferiore rispetto ad una base cartografica in formato vettoriale. Basti pensare all’errore di rappresentazione del territorio che scaturisce da un ridotto grado di definizione dell’immagine che si ottiene con la scansione o alla scala di rappresentazione della cartografia originaria che, se troppo piccola, riduce notevolmente le informazioni rappresentabili. Infine non è da escludere la possibilità che, in fase di definizione dei temi, si verifichino errori di imprecisione da parte degli operatori incaricati dello svolgimento di tale compito.

⁵ In Figura 4 è riportato un esempio di verifica in automatico. Appositi script di programmazione in linguaggio Avenue ci consentono di ottenere procedure guidate a vista, mediante apposite finestre, per l’interrogazione e il controllo delle informazioni. L’estrema duttilità del sistema consente di adeguare le verifiche ad eventuali variazioni delle disposizioni normative o dei contenuti di piani sovraordinati.