Giovanni Coraggio

La pianificazione dei trasporti è da qualche tempo all’attenzione dell’amministrazione provinciale che attraverso il piano dei trasporti ed il piano di traffico della viabilità extraurbana ha posto le basi per un razionale governo della mobilità sul territorio. Giovanni Coraggio descrive il nuovo traguardo rappresentato dal piano di trasporto dei bacini di traffico, redatto in anticipazione ma in coerenza con le linee strategiche contenute nella legge di riforma del comparto dei trasporti di prossima approvazione da parte della Regione Campania

L’attuale panorama di strumenti normativi che indirizza all’impostazione di un piano di trasporto dei bacini di traffico per servizi di autolinea (Pbt), redigendo a cura delle province, si sostanzia essenzialmente su:

- DLgs 19 novembre 1997, n. 422 - Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59;

- disegno di Lr (ex art. 4, comma 4 del DLgs 19/11/1997, n. 422) - Riforma del trasporto pubblico locale (Tpl) e sistemi di mobilità della Regione Campania (edizione 20/03/2001).

In sintesi i citati strumenti normativi prevedono:

DLgs 19 novembre 1997, n. 422 e successive modifiche ed integrazioni.

Art. 5 - Conferimento a regioni ed enti locali.

1. Sono conferiti alle regioni e agli enti locali, con le modalità di cui agli artt. 6 e seguenti, tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale, in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici, tranne quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'art. 4 del presente decreto.

Art. 7 - Trasferimento agli enti locali.

1. Le regioni, in conformità ai singoli ordinamenti regionali e sentite le rappresentanze degli enti e delle autonomie locali, conferiscono alle province, ai comuni e agli altri enti locali tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale.

2. I conferimenti delle funzioni e dei compiti di cui al comma 1 sono attuati tenendo conto delle dimensioni territoriali, associative e organizzative degli enti, nonché nel rispetto dei principi di cui all'art. 4, comma 3 della legge 59/1997 e particolarmente di quelli di sussidiarietà, economicità, efficienza, responsabilità, unicità e omogeneità dell'amministrazione, nonché di copertura finanziaria, con esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime.

3. … omissis …

4. Gli enti locali, oltre ai compiti e alle funzioni loro conferite a norma del comma 1, svolgono nei servizi pubblici di trasporto locale le funzioni e i compiti non mantenuti allo Stato, a norma degli artt. 3 e 4, o alle regioni, a norma degli artt. 8, 9, 10 e 11, secondo i principi e le competenze rispettivamente previsti dagli artt. 3, 9, 14 e 29 della legge 8 giugno 1990, n. 142, sull'ordinamento delle autonomie locali, nonché in conformità ai principi della legge 59/1997 e alle disposizioni del presente decreto.

… omissis …

Art. 14 - Programmazione dei trasporti locali.

1. … omissis …

2. Nell'esercizio dei compiti di programmazione, le regioni:

a) definiscono gli indirizzi per la pianificazione dei trasporti locali ed in particolare per i piani di bacino;

b) redigono i piani regionali dei trasporti e loro aggiornamenti tenendo conto della programmazione degli enti locali ed in particolare dei piani di bacino predisposti dalle province e, ove esistenti, dalle città metropolitane, in connessione con le previsioni di assetto territoriale e di sviluppo economico e con il fine di assicurare una rete di trasporto che privilegi le integrazioni tra le varie modalità favorendo in particolar modo quelle a minore impatto sotto il profilo ambientale.

3. Per la regolamentazione dei servizi di trasporto pubblico locale, con riferimento ai servizi minimi, di cui all'art. 16, le regioni, sentite le organizzazioni sindacali confederali e le associazioni dei consumatori, approvano programmi triennali dei servizi di trasporto pubblico locale, che individuano:

a) la rete e l'organizzazione dei servizi;

b) l'integrazione modale e tariffaria;

c) le risorse da destinare all'esercizio e agli investimenti;

d) le modalità di determinazione delle tariffe;

e) le modalità di attuazione e revisione dei contratti di servizio pubblico;

f) il sistema di monitoraggio dei servizi;

g) i criteri per la riduzione della congestione e dell'inquinamento ambientale.

4. Per l'esercizio dei servizi pubblici di trasporto locale in territori a domanda debole, al fine di garantire comunque il soddisfacimento delle esigenze di mobilità nei territori stessi, le regioni, sentiti gli enti locali interessati e le associazioni nazionali di categoria del settore del trasporto di persone, possono individuare modalità particolari di espletamento dei servizi di linea, ... omissis …

5. ... omissis …

Disegno di legge regionale (in adozione)

Art. 8 - Funzioni delle province.

Alla provincia competono le funzioni ed i compiti di programmazione ed amministrazione non espressamente riservate alla regione ... e non espressamente delegate ai comuni capoluogo di provincia ... in materia di:

a) reti, impianti e servizi autofilotranviari e non convenzionali urbani ed extraurbani;

b) nodi ed infrastrutture di scambio urbani ed extraurbani per la gestione della mobilità;

c) reti, impianti e servizi autofilotranviari e non convenzionali interprovinciali che collegano due province della Regione Campania;

d) servizi ed impianti di trasporto a fune.

… omissis …

Art. 14 - Articolazione del processo di pianificazione strategica.

Il processo di pianificazione strategica si articola in una successione di documenti diversi per grado di dettaglio, di operatività e di cogenza, adottati nell’ambito delle proprie competenze territoriali dalla regione agli enti locali, come segue:

a) piani generali dei trasporti: contengono le linee strategiche per la configurazione del sistema dei trasporti e le scelte generali per il riassetto organizzativo ed economico del settore. Il piano è coordinato con gli altri strumenti di pianificazione e programmazione territoriale e dei trasporti di lungo periodo, alla stessa scala ed a scala maggiore.

... omissis … I piani generali dei trasporti delle singole province sono denominati piani provinciali dei trasporti ... omissis …;

b) programmi operativi di settore: contengono, in coerenza con le linee strategiche contenute nei piani generali, gli interventi relativi al trasporto pubblico e privato, di persone e merci, su strada, su ferro, via mare, aereo, ecc.

... omissis …

Art. 16 - Articolazione del processo di pianificazione tattica per il trasporto pubblico.

1. ... omissis …

2. La pianificazione tattica della mobilità di competenza delle province si articola per bacini di traffico. Si intende per bacino di traffico un ambito territoriale risultante dall’insieme di più comuni, caratterizzato da una domanda di mobilità i cui luoghi di origine-destinazione sono prevalentemente all’interno dei suoi confini e che, dunque, può essere soddisfatta con una rete funzionale autonoma e con un sistema integrato di servizi. ... omissis …

3. ... omissis …

4. Nell’ambito dell’esercizio delle funzioni di pianificazione tattica ... omissis … ciascuna provincia, in concorso con gli altri enti locali interessati ed in coerenza alle linee direttive di cui al comma 1 del presente articolo, può individuare differenti modalità di espletamento dei servizi di linea da affidare, attraverso procedure concorsuali e contratto di servizio, alle imprese che hanno i requisiti.

Lievemente in anticipo sulla stesura ed adozione della Lr (alla cui stesura ha contribuito per impostazione anche l’amministrazione della Provincia di Salerno), l’adozione del piano provinciale dei trasporti (Ppt) (che è stato già concepito, di fatto come piano strategico), avvenuta con deliberazione di giunta provinciale n. 1151 del 27/10/2000, e del piano di traffico della viabilità extraurbana (che la emananda norma regionale definisce come documento del processo di pianificazione tattica per il trasporto individuale) rende necessaria, per il completamento della pianificazione di scala provinciale, l’adozione del Pbt, riguardante il Tpl su gomma, già contemplato dalla Lr 8/03/1985, n. 17 (Norme di attuazione della legge 10/04/1981, n. 151 – Prima delimitazione dei bacini di traffico e delega delle funzioni amministrative). Di fatto la Provincia di Salerno (prima in Campania) già adottò, secondo le indicazioni della citata Lr ed in conformità alla Lr 8/09/1993 n. 34 (Norme e procedure per l’attuazione del piano regionale dei trasporti), che dettavano norme sulla strutturazione organica dei servizi automobilistici di linea di Tpl, una prima edizione del suddetto strumento (1994), la cui approvazione (prevista a cura della Regione Campania e mai intervenuta) avrebbe dovuto rappresentare il trasferimento completo all’organo redigente delle funzioni in materia di servizi extraurbani su gomma.

La situazione della rete di autolinee extraurbane, come rilevata all’epoca e integrata dai pochi dati di fonte regionale disponibili, mostrava le seguenti caratteristiche fondamentali del trasporto collettivo in provincia:

“Sul territorio provinciale operavano 54 aziende di trasporto su gomma esercitanti 226 autolinee extraurbane così suddivise in funzione del servizio svolto: 173 linee ordinarie, 32 linee operaie, 5 linee scolastiche, 14 linee estive e 2 linee mercatali.

I bus-Km percorsi per il servizio extraurbano al 1991, ammontavano a circa 29 milioni, mentre le percorrenze per servizi urbani, svolti da 6 aziende, erano di quasi 5,5 milioni, per un totale complessivo di percorrenze a livello provinciale (urbane ed extraurbane) pari a circa 34 milioni di bus-km. Questi dati testimoniano la consistente offerta di trasporto pubblico nella Provincia di Salerno. A questi servizi si aggiunge il servizio sostitutivo della linea ferroviaria ancora non in esercizio Sicignano-Lagonegro, lungo il Vallo di Diano.

Nel Pbt furono classificate le autolinee, secondo quanto prevedeva la Lr 8/03/1985, n. 17 e quindi in:

- linee interregionali di competenza regionale il cui percorso si svolge prevalentemente nel territorio campano;

- linee di interbacino di interesse regionale che assicurano scambi con il capoluogo regionale o tra i capoluoghi di provincia;

- linee di interbacino che si svolgono in due o più bacini di traffico;

- linee di bacino che si svolgono all'interno di un bacino di traffico.

La struttura della rete identificava Salerno come principale polo della rete (esistenza di un collegamento diretto giornaliero con 127 comuni, l'81% del totale).

Altri nodi primari riferiti ai due grandi bacini di traffico individuati (quello salernitano - nocerino sarnese - valle del Sele, comprendente 64 comuni/1842,76 kmq. e quello Cilentano - Vallo di Diano, con 94 comuni/3079,79 kmq) erano:

Bacino salernitano-nocerino sarnese-valle del Sele

- Amalfi: collegamenti con Napoli, Salerno e con le località della costa;

- Battipaglia: che ricopre un ruolo primario nei collegamenti con Salerno. L'elevato numero di autolinee percorre la viabilità ordinaria (ss 18) e attraversa la città creando aggravio ai problemi della circolazione urbana; 

- Nocera Inferiore: principalmente si svolgono collegamenti con Napoli, Salerno, località della costa amalfitana e con i centri dell'agro nocerino sarnese;

- Sarno: collegamenti con le località dell'agro nocerino sarnese, con Salerno; per i collegamenti con Napoli è servito dalla Circumvesuviana, dalla linea ferroviaria Caserta-Salerno e da quella Cancello-Mercato San Severino;

- Mercato San Severino: per i collegamenti con Avellino;

- Sicignano stazione: polo di smistamento per i collegamenti con l'area del Vallo di Diano e la direttrice per Potenza.

Bacino Cilentano-Vallo di Diano

- Agropoli: rappresenta il principale polo di attrazione del versante costiero del bacino cilentano; la maggior parte delle autolinee collega, attraverso di esso, i comuni limitrofi con Salerno;

- Vallo della Lucania: rappresenta il principale centro del Cilento e serve la maggior parte dei comuni limitrofi;

- Sala Consilina: oltre alle linee sostitutive della ferrovia Sicignano Lagonegro, su questo polo gravitano le linee che servono gran parte dei comuni dell'area del Vallo di Diano.

Nella struttura della rete si individuavano 10 direttrici, intendendo con ciò le principali relazioni di collegamento tra i comuni:

Bacino salernitano-nocerino sarnense-valle del Sele

1. Scafati, Angri, Pagani, Nocera Inferiore, Cava dei Tirreni, Salerno attraverso la ss 18;

2. Positano, Maiori, Amalfi, Vietri sul Mare, Salerno, attraverso la ss 163;

3. Mercato San Severino, Fisciano, Salerno, particolarmente importante per la presenza del polo universitario. La viabilità impegnata è la ss 88 e il raccordo autostradale Salerno-Avellino;

4. Battipaglia, Bellizzi, Pontecagnano, Salerno, attraverso la ss 18;

5. Battipaglia, Eboli, Campagna, Contursi, attraverso la ss 91.

Bacino Cilentano-Vallo di Diano

6. Padula, Sala Consilina, Polla, Sicignano degli Alburni, (Eboli, Salerno), si sviluppa sia lungo l’autostrada A3 che lungo la ss 19 delle Calabrie e collega i vari comuni della zona del Vallo di Diano;

7. Bellosguardo, Castel San Lorenzo, Roccaspide, Albanella, Capaccio Scalo, Battipaglia (Salerno), a servizio dei comuni del comprensorio dei Monti Alburni. L'asse infrastrutturale principale è rappresentato dalla ss 166 fino alla ss 19 e alla ss 18;

8. Alfano, Laurito, Montano, Antilia, Vallo della Lucania, Agropoli. Interessa il collegamento tra i comuni della zona interna del Cilento. Utilizza la ss 18 con la variante a scorrimento veloce;

9. Ascea, Santa Maria di Castellabate, Agropoli, Capaccio, Battipaglia. L'infrastruttura utilizzata è la ss 267, caratterizzata da una elevata tortuosità essendo strada costiera. I collegamenti sono sia di breve raggio che di lungo raggio (Salerno);

10. Camerota, San Giovanni a Piro, Sapri. I collegamenti avvengono lungo la ss 562 e sulla ss 18 e sono polarizzati su Sapri. Pochi sono i collegamenti con Salerno per la grande distanza.

A fronte di detto contesto, l’adottato Ppt, nel proprio disegno strategico, ha poi individuato, quale principale obiettivo da perseguire nella riorganizzazione del trasporto pubblico, “la integrazione tra i diversi vettori ed, in particolare, il nuovo ruolo da affidare al sistema ferroviario perché, integrato con le linee su gomma, possa consentire di migliorare l'accessibilità del territorio e in particolare del polo salernitano, alleggerendo il flusso veicolare sulla rete stradale (con evidenziazione del ruolo significativo delle stazioni di interscambio per le quali sarà importante il buon funzionamento delle linee di adduzione, sia quelle extraurbane che urbane locali)”.

Parallelamente l’adottando piano territoriale di coordinamento, con cui il piano di settore è strettamente coordinato, nel proprio disegno strategico, ha indicato le seguenti proposte di intervento:

- per quant’attiene allo sviluppo delle infrastrutture di trasporto collettivo:

“La struttura della rete di trasporto ferroviario e la rete stradale descritta, che costituisce la base per lo schema delle linee di trasporto collettivo su gomma, individuano anche la struttura del trasporto collettivo, in cui la componente su gomma svolge il ruolo principale di servizio di adduzione, configurando un sistema complessivo di trasporto caratterizzato da gerarchizzazione e integrazione di servizi e di tariffe, e integrazione con il trasporto individuale attraverso opportune infrastrutture di interscambio. In particolare, gli itinerari principali dovrebbero essere affiancati, per quanto riguarda il trasporto collettivo, da servizi di autolinea lungo l’asse stradale costiero, oltre a quelli di interesse locale (nel caso considerando sistemi a domanda debole, vedi ambiti);

- per quant’attiene alla integrazione dei servizi di trasporto collettivo:

“Una strategia corretta di intervento richiede una struttura gerarchica del sistema del trasporto collettivo che richiede tra l’altro: la ristrutturazione dei sistemi di trasporto collettivo locale, con integrazione di fermate, orari e tariffe tra servizi di linea su gomma, servizi via mare, eventuali servizi su gomma a chiamata e servizi in sede propria, anche con la realizzazione di opportune infrastrutture di interscambio”;

- per quant’attiene alla integrazione dei servizi di trasporto passeggeri:

“Una strategia corretta di intervento richiede, come si è detto, una struttura gerarchica del sistema della mobilità provinciale, che favorisca tra l’altro l’operatività e la affidabilità di ciascun modo nel proprio ambito di funzionalità tecnica e l’integrazione tra modi, da cui è opportuna l’integrazione dei servizi di trasporto collettivo con il trasporto individuale attraverso opportune infrastrutture di interscambio”.

Di fatto, già con deliberazione di giunta provinciale n. 1539 dell’1/12/1999 era stata promossa la redazione, ad opera dell’ufficio trasporti della provincia, dell’aggiornamento dell’adottato Pbt, secondo il seguente programma di lavoro aggiornato:

“L'obiettivo di progetto è quello di ristrutturare il servizio nell'ottica di migliorare l'offerta a sostanziale parità di costo per la collettività. Questo può essere ottenuto agendo sul versante di una maggiore integrazione fra i servizi delle varie aziende che elimini ridondanze improduttive e permetta di spostare le risorse su nuove aree o direttrici, il tutto per raggiungere un servizio equilibrato sul territorio in termini di domanda/offerta. Il risultato del piano sarà il nuovo esercizio dei servizi di trasporto relativi alla provincia (linee, percorsi, corse).

1. Articolazione del progetto

1.1   Inserimento dei servizi attuali nel suo sistema informativo

Attività previste: acquisizione presso le aziende concessionarie dei dati analitici sui loro servizi effettivi, introduzione dei dati nel sistema informativo dell’ufficio trasporti.

1.2 Analisi/diagnosi della situazione attuale

Attività articolata in: analisi del quadro dei servizi attuali, dell’articolazione dei servizi sul territorio (corse, percorrenza, per ciascuna azienda) per le principali relazioni, del livello di sovrapposizione fra i servizi delle diverse aziende; analisi della domanda di trasporto; confronto domanda/offerta per area e direttrice; calcolo degli indici di efficacia/efficienza per azienda e linea.

1.3   Definizione degli indirizzi strategici per la ristrutturazione della rete dei servizi

Attività previste: analisi del quadro programmatico della provincia; calcolo di standards di servizio per area e direttrice; analisi degli indici e standards per definire le aree (vedi bacini) e relazioni su cui intervenire e le modalità relative di intervento; attività di verifica con gli organi consultivi della provincia e di confronto con enti, aziende ed associazioni di categoria, finalizzati al concordamento degli indirizzi strategici.

1.4   Progetto della nuova rete dei servizi

L'obiettivo è quello di definire il nuovo servizio in termini di linee ed orari.

Attività previste: definizione della nuova rete, individuazione sovrapposizioni fra linee eliminazione linee o tratte ridondanti nella logica di rete integrata, riorganizzazione linee; definizione sistema tariffario integrato, valutazione dei costi di esercizio della rete di progetto e confronto con la situazione attuale, definizione del nuovo esercizio. Definizione, sulla base degli standards predisposti per ogni linea della rete integrata, del numero di corse per fascia oraria, degli orari delle corse (con fornitura, per le corse definite per fascia oraria, dell'orario compatibile con le esigenze di esercizio aziendale), calcolo degli indici di efficacia/efficienza della rete di progetto.

Nella definizione della rete di progetto, nelle aree a domanda debole, potrà eventualmente essere proposto un servizio non tradizionale, intendendo con ciò servizi a chiamata.

La redazione del suddetto Pbt, avviata ed attualmente in itinere a completamento del processo di pianificazione strategico - tattica dell’amministrazione provinciale - ha subito un lieve rallentamento di programma tenendo in considerazione, ovviamente, che:

TABELLA

il piano regionale dei trasporti (Prt) - Lr 34/1993 - oramai inadeguato (durata triennale ai sensi dell’art. 1), non è stato ancora aggiornato rendendo complicato il raccordo con la rispettiva pianificazione tattica (quali le linee strategiche, quali le scelte generali, quale la programmazione territoriale e dei trasporti di lungo periodo?) e lo stesso coordinamento con la pianificazione di settore a scala nazionale;

la legge vigente non risolveva (e sembra non risolvere completamente ancora nel disegno di riforma) la problematicità del conseguimento di una effettiva intermodalità del Tpl (sistema integrato dei servizi), laddove reti e servizi ferroviari e marittimi, anche se locali, restano di competenza regionale;

le unità territoriali (bacini di traffico) definite dal vecchio Prt (individuate in numero di due per la Provincia di Salerno), sembrano essere finalmente superate dalla nuova accezione in corso di introduzione nella legge di riforma (con conseguente necessità di una ridefinizione concertata degli stessi);