L’avvio del processo

Benché la Regione Campania non abbia ancora provveduto ad attuare la legge 142/1990 l’Amministrazione provinciale tra la fine del 1995 e l’inizio del 1996 ha avviato le procedure per formare il Piano territoriale provinciale, provvedendo a compiere tre atti, preliminari rispetto all’avvio di un processo di pianificazione:

– la definizione degli indirizzi culturali, politici e amministrativi secondo i quali l’Amministrazione intendeva che si procedesse al governo del territorio (deliberazione del Consiglio provinciale n. 330 del 24 ottobre 1995);

– l’affidamento a un urbanista, coadiuvato da alcuni esperti di settore, dell’incarico di collaborare con l’Amministrazione per percorrere le prime tappe di un processo di pianificazione (deliberazioni del Consiglio provinciale n. 358 del 5 dicembre 1995 e n. 67 del 21 maggio 1996);

– la decisione di costituire, rafforzando la struttura tecnica esistente, un vero e proprio Ufficio per la pianificazione territoriale incaricato, nelle fasi iniziali, di collaborare alla stesura del documento preliminare e di costituire il luogo della formazione dei successivi atti di pianificazione.

Gli indirizzi della Giunta

Per fornire l’orientamento politico-culturale al lavoro di pianificazione l’Amministrazione provinciale predisponeva, e il Consiglio approvava, un documento di indirizzi Questo definisce la pianificazione come "un processo sistematico e continuo di programmazione e gestione del territorio", volto a "indirizzare le politiche comunali e coordinarle per creare le condizioni di una migliore organizzazione e assetto del territorio che, partendo dalla tutela e valorizzazione delle risorse ambientali e culturali, consente di far interagire tra loro le diverse componenti che concorrono allo sviluppo socio-economico sostenibile dell’area". L’iter di formazione del Piano territoriale era visto come "un processo unitario nel quale i diversi soggetti intervengono per determinare, nell’ambito delle loro competenze, un unico sistema di scelte". Ove la collaborazione tra tali soggetti non avesse consentito, su determinati punti, "una convergenza d’intenti", si sarebbero assunte comunque le decisioni necessarie "la cui responsabilità ricadrà sull’ente al quale la legge affida competenze superiori".

Il documento di indirizzi individua i principali obiettivi cui la pianificazione territoriale è chiamata a fornire idonee soluzioni:

il ruolo della questione ambientale, individuato nel porre le risorse ambientali "non come vincolo allo sviluppo ma come parametro implicito di qualificazione";

la "valorizzazione del sistema dei beni e delle risorse storiche e paesistiche-ambientali per il loro valore intrinseco e per la loro stessa potenzialità economica", da considerare come "condizione primaria" per gli altri sistemi;

il ruolo della pianificazione territoriale "nella determinazione dei criteri di organizzazione degli insediamenti urbani, la localizzazione dei servizi e delle attrezzature di livello sovracomunale, la funzionalità del sistema della mobilità" che deve essere finalizzato al miglioramento della qualità del sistema insediativo;

l’assunzione dell’obbiettivo del superamento della "attuale distinzione tra aree forti e aree marginali", puntando su un "modello insediativo pluricentrico sul territorio che miri a correggere la spontanea aggregazione di funzioni ed insediamenti attorno al capoluogo e ai centri maggiori";

la riqualificazione e l’articolazione dell’offerta turistica basata sull’esaltazione della differenza dei siti e l’assunzione di nuove strategie per il rafforzamento, la razionalizzazione e la riconversione ecologica delle funzioni industriali, commerciali, turistiche e industriali;

la soluzione del problema della mobilità attraverso una visione integrata delle diverse reti e modalità, e affrontando anche la questione della localizzazione sul territorio delle funzioni generatrici di domanda di traffico;

la definizione di norme, indirizzi e direttive per la riqualificazione delle aree già urbanizzate e abitate, aumentando la dotazione di verde e di servizi, stimolando il recupero della permeabilità dei suoli, aumentando il grado di ossigenazione, utilizzando i corsi d’acqua previo disinquinamento e rinaturalizzazione ecc.

Il documento enuncia infine indirizzi relativi alla questione delle risorse mobilitabili, alla formazione di ambiti sovracomunali, agli strumenti di pianificazione e al loro iter.

Il Documento preliminare e il gruppo di lavoro

La convenzione con Edoardo Salzano, urbanista, veniva stipulata il 23 settembre 1996. Essa prevedeva che la redazione del Piano territoriale di coordinamento avvenisse in due fasi, la prima delle quali concernente la formazione di un Documento preliminare.

Per la redazione del documento preliminare e lo svolgimento delle analisi necessarie, in particolare per i settori del sistema insediativo, del sistema economico-sociale, del sistema relazionale e del quadro normativo, il consulente-coordinatore si avvaleva dell’apporto di consulenti specialistici da lui stesso designati: Imma Apreda, urbanista, per il sistema insediativo, Luigi Scano, esperto in normative urbanistiche, per il quadro normativo, Antonio Sforza, esperto in problemi del traffico e della mobilità, per il sistema della mobilità, nonché la CLES srl per il sistema economico-sociale.

Il Documento preliminare veniva consegnato all’Amministrazione il 20 marzo 1997.

Successivamente il Documento preliminare era approvato dal Consiglio provinciale (n. 177 del 20/12/1997), e la Giunta provinciale provvedeva a dare l’avvio alle proposte in esso formulate (deliberazioni della Giunta provinciale n. 404 del 27 marzo 1998 e n. 849 del 20 maggio 1998).

L’avvio della redazione del PTC: le consulenze attivate

Le deliberazioni della Giunta provinciale incaricavano il consulente generale–coordinatore di indicare all’Amministrazione gli esperti cui affidare i compiti d’analisi e di proposta nei seguenti settori:

– nel campo dell’assetto geomorfologico, dell’idraulica e dell’idrogeologia;

– nel campo dell’assetto naturalistico;

– nel campo della struttura del paesaggio e dell’economia agro-forestale;

– nel campo dei sistemi di raccolta e trattamento dei rifiuti e della promozione del risparmio energetico, per quanto concerne le analisi della struttura fisica del territorio e l’indicazione delle conseguenze da trarne nelle proposte di pianificazione;

– nei campi della demografia, dell’economia e della politica economica, dell’analisi dei settori economici e del mercato delle costruzioni, per quanto concerne le analisi dell’assetto economico-sociale e la formulazione delle relative proposte;

– nel campo dei problemi della mobilità per quanto concerne l’elaborazione delle proposte relative ai sistemi delle infrastrutture e dei trasporti;

– per la definizione dell’"architettura" del sistema informativo territoriale.

Tra il 22 maggio 1998 e il 14 luglio 1998 venivano sottoscritte le convenzioni d’incarico con gli esperti Giuliano Cannata (soc. Alpha Cygni) per l’assetto geomorfologico, idraulico e idrogeologico, Matelda Reho per la struttura del paesaggio e dell’economia agroforestale, Maria Berrini (Ambiente Italia) per i sistemi di raccolta e trattamento dei rifiuti e la promozione del risparmio energetico, Paolo Leon (CLES) per la demografia, l’economia e la politica economica, l’analisi dei settori economici e del mercato delle costruzioni, le analisi dell’assetto economico-sociale, Giulio Cantarella per la mobilità, e le proposte relative ai sistemi delle infrastrutture e dei trasporti, Moreno Daini per la definizione dell’"architettura" del sistema informativo territoriale.

Il tentativo di raccordare gli incarichi relativi al sistema naturalistico con il Parco nazionale del Cilento (il quale stava avviando la formazione del relativo piano), per evitare duplicazione di spese e inutile dispendio di risorse provocò un consistente ritardo nell’affidare l’incarico per tale settore. La convenzione d’incarico con Stefano Mazzoleni e il suo gruppo fu sottoscritta il 22 gennaio 1999.

Le condizioni necessarie per l’elaborazione del piano

Un tipo di piano territoriale come quello previsto richiede per la sua elaborazione e ancor più per la sua applicazione alcune condizioni irrinunciabili.

– Un solido apparato analitico è indispensabile per definire le condizioni alle trasformazioni e per tradurre le ipotesi di assetto in regole e direttive vincolanti per i comuni e per gli altri soggetti interessati.

– Un ufficio di piano stabile e collaudato è necessario per raccogliere le informazioni in possesso degli enti locali, per dialogare con i comuni nella fase di specificazione delle direttive di piano e per procedere alla fase di gestione e di successiva traduzione del piano in progetti specifici ad una scala più dettagliata.

– Un sistema informativo continuamente alimentato e interrogato, costituisce la premessa per organizzare i dati necessari per la costruzione del piano e per un loro costante aggiornamento.

– Una legge urbanistica regionale che sancisca i compiti del piano territoriale e che restituisca alla provincia il compito di "coordinare" l’attività pianificatoria dei comuni affidandole un ruolo attivo nel processo di formazione dei piani regolatori comunali quale condizione indispensabile affinché al piano sia conferita la necessaria autorità e le sue indicazioni assumano un necessario carattere vincolante.

L’articolazione della proposta

La proposta, di piano contenuta nella bozza è articolata in diverse parti.

All’illustrazione del quadro dei problemi, delle potenzialità, delle strategie e degli indirizzi, così come emergono da una prima sovrapposizione delle analisi effettuate (con i limiti dei tempi molto differenziati nei quali i loro risultati sono giunti, e stanno ancora giungendo), segue la descrizione delle proposte di piano.

Nel capitolo 2 viene approfondito il tema delle strategie per la tutela dell’ambiente. L’attenzione agli aspetti geomorfologici, vegetazionali e paesaggistici concorrerà innanzitutto alla definizione delle "condizioni alle trasformazioni", ovverosia delle "condizioni" che le esigenze di tutela, assunte come primarie, pongono alle scelte di assetto territoriale. Esse troveranno una loro traduzione in un sistema di comandi (cioè in un sistema normativo) del quale sono indicati i lineamenti essenziali nel capitolo 5 "Indirizzi normativi". Tuttavia, per dirsi efficace, la tutela dell’ambiente e del paesaggio deve essere perseguita anche attraverso azioni in grado di trasformare effettivamente l’ambiente fisico e quello sociale nella direzione desiderata. Tali azioni, in positivo, possono essere promosse attraverso l’azione congiunta dei diversi strumenti di pianificazione, generale, specialistica e settoriale, previsti dalle leggi vigenti. Pertanto vengono indicate nella bozza le strategie per il sistema il sistema ambientale riferite alla provincia nel suo complesso e ai vari sub-sistemi nei quali quest’ultima è stata articolata.

Nel capitolo 3 viene approfondito il tema della riorganizzazione fisica e funzionale del sistema insediativo, ossia dell’insieme organizzato di città, paesi, infrastrutture e altri elementi funzionali e fisici, tra loro connessi da dinamiche storiche e flussi attuali e reciprocamente interagenti. Nella prima parte sono illustrate le strategie complessive (valide cioè per la provincia nel suo complesso) a partire da alcune riflessioni sul ruolo della provincia di Salerno nello scenario della regione Campania e del Meridione. Nella seconda parte il territorio provinciale viene articolato in vari sub-sistemi per i quali le analisi svolte consentono (in modo certo non privo di elementi di scelta, quindi di possibile arbitrarietà) di fornire alcune indicazioni riguardanti la "riorganizzazione" dell’assetto fisico e funzionale¹.

Il capitolo 4 approfondisce lo sguardo sulla realtà provinciale dal punto di vista delle relazioni fra il sistema insediativo e la struttura fisica del territorio. Questa lettura ha consentito di articolare il territorio e di individuare parti caratterizzate da una comunanza di matrici naturali e storiche, di problemi e risorse, di tendenze e possibili prospettive. L’individuazione degli ambiti e la loro eventuale aggregazione o sub-articolazione, le indicazioni relative alle caratteristiche, alle risorse a ai problemi e, infine, l’indicazione degli obbiettivi di assetto e delle conseguenti indicazioni di piano non rivestono un carattere né completo né definitivo. Essi andranno verificati e specificati innanzitutto dal lavoro dei consulenti di settore che, nel portare a compimento le analisi, dovranno confrontarsi con le prime anticipazioni contenute in questa bozza. Allo stesso modo, correzioni e integrazioni a queste prime indicazioni di lavoro dovranno scaturire dal confronto con i rappresentanti delle forze locali (provincia, comunità montane, comuni, enti territoriali, ecc.), che sarà condotto nella fase successiva del lavoro².

Gli ultimi due capitoli riguardano entrambi l’azione: sono quelli che più direttamente rinviano alla dimensione operativa della pianificazione. Il capitolo 5 indica gli indirizzi normativi che i successivi momenti del processo di pianificazione preciseranno, integreranno e tradurranno (in relazione ai contenuti della futura legislazione regionale) in precisi precetti, volti a disciplinare le componenti del territorio e l’operato dei singoli operatori (per ciò che le competenze dirette della provincia consentiranno di definire) oppure a dettare le direttive per la pianificazione sottordinata. Il capitolo 7, nella presente bozza di piano, è presentato solo nella sua struttura. Nella stesura definitiva del piano territoriale di coordinamento dovrà essere dedicata specifica attenzione alle azioni programmatiche, le politiche, i progetti che è opportuno la Provincia promuova, o stimoli, o direttamente ponga in essere, o chieda a enti sovraordinati o di competenza parallela di attuare, per rendere concrete le strategie e gli indirizzi indicati dalla pianificazione provinciale. È in stretta relazione a tale traguardo che dovrà essere continuato il lavoro nella fase successiva.