L’avvio

La pianificazione territoriale della Provincia di Salerno è stata attivata con tempi inconsueti per la PPAA: infatti, già nel 1990 si operavano i primi tentativi di costituzione del gruppo di progettazione del Piano Territoriale Provinciale istituito dalla legge n. 142/1990.

Si trattò infatti di tentativi giacché gli schemi deliberativi approntati, sviluppati secondo le logiche dell’epoca, prevedevano l’affidamento della progettazione a gruppi di architetti ed ingegneri con esperienze prevalentemente di pianificazione comunale.

Nel 1992, riconosciuta la necessità di procedere alla costituzione di un gruppo di lavoro interdisciplinare, con inconfutabili esperienze nel tipo di pianificazione da approntare, ed altresì riconosciuta la opportunità di coinvolgere il maggior numero di istituzioni interessate al settore, l’Assessorato Provinciale all’Urbanistica propose un nuovo schema di deliberazione che il Consiglio Provinciale adottò l’anno successivo, mediante il quale furono stabiliti i seguenti principi (Figura 1):

– istituzione del Comitato Tecnico Provinciale (CTP), formato da rappresentanti dell’Amministrazione sia politici che tecnici e da rappresentati dell’Università degli Studi di Salerno, che con il medesimo atto veniva indicata quale partner privilegiato nell’azione pianificatoria. A tale Comitato veniva attribuita la funzione di coordinamento della fase di progettazione del Piano e la responsabilità di attuazione delle linee programmatiche individuate ed enunciate dal Consiglio medesimo.

– Istituzione della Conferenza dei Servizi della Provincia, costituita dai responsabili dei principali servizi dell’Ente, con il compito di fornire il supporto continuo della conoscenza e della trattazione dei problemi dal punto di vista dell’Amministrazione, per l’azione del Comitato.

– Istituzione della Segreteria Tecnica, costituita da dieci docenti dell’Università di Salerno, nominati dal Rettore, esperti in discipline specificamente connesse con la pianificazione, con il compito di affiancare l’azione del CTP mediante l’arricchimento del contributo scientifico interdisciplinare.

– Costituzione dell’Ufficio di Piano, interamente formato da personale dell’Ente, con il compito di formare materialmente il Piano Territoriale.

L’atto adottato prevedeva altresì la possibilità di coinvolgimento di ulteriori Enti ed Istituzioni, quali Soprintendenze, Capitaneria di Porto, CNR e similari, nel caso che specifiche esigenze ne richiedessero la partecipazione alla fase di formazione del Piano, con la possibilità di ampliare il numero dei componenti la Segreteria Tecnica per fasi specifiche della formazione medesima; prevedeva altresì la possibilità del coinvolgimento del settore privato a supporto dell’Ufficio di Piano, per professionalità mancanti nell’organico dell’Amministrazione ovvero per l’impiego di tecniche o attrezzature di cui l’Ufficio fosse privo.

L’atto adottato e divenuto esecutivo, fu trasmesso all’Università di Salerno, che accettò la partnership offerta e nominò i rappresentanti del Centro Studi Città e Territorio quali propri rappresentanti all’interno del CTP, riservandosi di comunicare successivamente i nominativi dei componenti la Segreteria Tecnica, tutti di propria spettanza a termini della deliberazione notificata.

Nella primavera del 1995, con il rinnovo della compagine amministrativa della Provincia, il Piano Territoriale di Coordinamento fu nuovamente inserito tra le principali attività della Amministrazione e fu la prima fra le iniziative intraprese dall’Assessorato.

In tale occasione si ebbe modo di verificare che l’Università di Salerno non aveva dato alcun seguito alla richiesta di designazione dei propri rappresentanti nella Segreteria Tecnica. Fatte le opportune valutazioni, anche in considerazione che i tempi necessari per le designazioni richieste all’Università potessero protrarsi ancora per molto, fu ritenuto opportuno rivedere la deliberazione programmatica dell’azione pianificatoria approvata dal Consiglio Provinciale.

Fu quindi assunta l’iniziativa di contattare, quale autorevole rappresentante istituzionale in materia, il Presidente del Corso di laurea di Urbanistica dell’Università di Venezia, Prof. Eduardo Salzano – noto ed affermato urbanista in campo nazionale ed internazionale –, per verificare la possibilità di intraprendere una azione che, senza stravolgere le indicazioni del Consiglio Provinciale, consentisse di avviare ed attuare in tempi ragionevoli la pianificazione provinciale.

Ottenuta la disponibilità del Professore Salzano ed avvalendosi dei suoi consigli e delle sue esperienze, l’Assessorato fu in grado di predisporre un nuovo atto deliberativo che il Consiglio Provinciale adottò alla fine del 1995, con il quale, a modifica di quanto deciso nel 1993 (Figura 2), fu stabilito:

– di sopprimere la Segreteria Tecnica precedentemente istituita, sia perché non erano pervenute dall’Università le designazioni richieste, sia perché la funzione che questa avrebbe dovuto svolgere poteva essere altrettanto efficacemente svolta dai consulenti indicati dal Coordinatore generale che si andava a nominare.

– di sopprimere la Conferenza dei Servizi dell’Ente, che poteva comunque essere convocata ai sensi della legge 241/1990, ove se ne fosse ravvisata la necessità, nella forma prevista ed anche ampliata con la partecipazione dei rappresentanti di altre Istituzioni da coinvolgere.

– di istituire la figura del Coordinatore generale del Piano che, direttamente o coadiuvato da consulenti di propria indicazione, avvalendosi dell’Ufficio di Piano, provvisoriamente individuato nell’Ufficio Urbanistica della Provincia, questo opportunamente potenziato ed integrato, provvedesse alla redazione di un Preliminare di Piano Territoriale che, redatto secondo gli indirizzi che il Consiglio medesimo aveva approvato nel precedente mese di ottobre, costituisse la prima proposta di pianificazione verso la stesura definitiva dell’elaborato.

Nel maggio del 1996, fu approvato lo schema di convenzione regolante i rapporti tra la Provincia ed il Coordinatore – consulente per il Documento Preliminare, e nel successivo mese di agosto la Giunta Provinciale affidò tale incarico al Prof. Salzano, che avrebbe dovuto designare, assumendone la responsabilità, un gruppo di consulenti che lo affiancassero nella redazione del documento medesimo, principalmente allo scopo di sopperire alla mancata integrazione dell’Ufficio di Piano nel frattempo costituito, ma che stentava a raggiungere la completezza necessaria alla redazione del piano in totale autonomia operativa.

La formazione del documento preliminare

I contenuti propositivi del Documento Preliminare, pur nel totale rispetto delle indicazioni del CP, risultarono profondamente innovativi: questo, infatti, suggeriva un Piano Territoriale di Coordinamento formulato tenendo conto delle esigenze attuali ed impiegando le più aggiornate tecniche. Non uno strumento schematizzato, finito e ristretto nei confini di un periodo temporale di riferimento e di previsioni statiche, ma uno strumento snello, redatto in tempi brevi ed aperto ad un contestuale e costante monitoraggio, attraverso il quale potesse rinnovarsi in tempo reale al verificarsi di mutamenti essenziali delle realtà e delle esigenze del territorio. Per il raggiungimento di tale fine era prevista la contestuale formazione di un sistema informativo territoriale, una fusione quindi di banche dati, software, hardware e forza lavoro di tipo altamente qualificata, che si sviluppasse contemporaneamente al piano, con l’impiego di personale dell’Ufficio del Piano che, ivi destinato previo verifica del possesso di una adeguata preparazione di base, potesse nel continuo rapporto con i consulenti di settore, acquisire un livello di specializzazione per la redazione del progetto e, principalmente, per la successiva gestione dello stesso.

I lavori del gruppo coordinato dal Prof. Salzano, che si avvalse anche della modesta struttura disponibile presso l’Amministrazione Provinciale, ebbero luogo e si conclusero nei termini stabiliti dalla convenzione sottoscritta.

Il "Preliminare" fu presentato del corso di un Seminario che si svolse alla fine della primavera del 1997 con lo scopo di illustrarne i contenuti a quanti ne fossero interessati, ma principalmente ai Sindaci dei Comuni del territorio, ai Presidenti delle Comunità Montane ed ai rappresentanti delle principali istituzioni, che furono destinatari anche di copie della stampa nel frattempo prodotta dell’elaborato, perché potessero proporre osservazioni od integrazioni al lavoro del gruppo incaricato. Alla fine dello stesso anno si pervenne all’approvazione del piano da Parte del Consiglio Provinciale.

Si era dunque giunti al momento di procedere alla stesura del piano definitivo: il Preliminare aveva analizzato i contenuti delle linee di indirizzo dettate dal Consiglio Provinciale, ne aveva accertato l’attuabilità ed aveva indicato i contenuti del piano definitivo e le condizioni per elaborarlo ed attuarlo; il Consiglio Provinciale aveva ratificato senza modifiche il lavoro dei progettisti, quindi non restava che procedere.

In realtà il Preliminare non teneva conto, e non poteva tenere conto, delle attività svolte dalla Amministrazione nel corso della sua redazione. Tali attività, essenzialmente di programmazione, erano invero molteplici e di notevole spessore:

– Era nata "la circumsalernitana", anello ferroviario al nucleo territoriale di Salerno ed immediati dintorni, concepita per riordinare e migliorare i collegamenti tra il capoluogo ed i centri viciniori e fra tutti questi e l’Università di Salerno.

– Erano nate "le vie del mare", collegamenti alternativi via mare col Cilento, stagionali, con lo scopo di agevolare l’accesso alle località costiere del litorale ad est di Salerno, e di promuovere turisticamente tali centri e quelli del retroterra, con particolare riferimento al neocostituito Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano. Successivamente l’iniziativa genererà una Società a capitale misto, alla quale la Provincia parteciperà con l’acquisto di vettori per assicurare e migliorare il collegamento.

– Si era ipotizzato il ripristino della tratta ferroviaria Sicignano-Lagonegro, per venire incontro alle necessità di collegamento tra Salerno ed il Vallo di Diano fortemente pregiudicato dalla soppressione della linea da parte delle Ferrovie dello Stato.

– Si era dato l’avvio alla redazione del Piano provinciale dei Trasporti, contributo della Provincia alla redazione del Piano di competenza della Regione, ma principalmente studio collaterale di settore al Piano Territoriale di Coordinamento, con capacità di approfondimento e di lettura ad una scala maggiore di quella da usare per il piano principale.

– Si erano, infine, avviati i "Concorsi idea", vere e proprie "zoomate sul territorio" per approfondimento di dettaglio ed acquisizione di possibili soluzioni per quelle zone ritenute meritevoli di indagini particolarmente curate.

Erano altresì state assunte ulteriori iniziative concretamente avviate anche nella parte progettuale:

– si stava progettando l’ammodernamento della SP Aversana, per la quale erano stati stanziati i fondi per la realizzazione di un primo lotto, utilizzare questa strada in alternativa all’attuale SP 175, litoranea.

– Si avviano la progettazione e l’appalto del primo lotto di una pista ciclabile da Salerno alla foce del fiume Sele, lungo la SP 175 "litoranea", che si prevede di destinare a strada di collegamento turistico.

– Si progetta la realizzazione di un parco fluviale lungo il corso del Fiume Sele, per una valorizzazione del patrimonio naturalistico della zona.

– Si programmano infine altri interventi infrastrutturali principalmente afferenti la mobilità e la valorizzazione del patrimonio naturalistico del territorio.

La formazione del piano – La bozza di PTC

Nei primi mesi del 1998, la Giunta Provinciale, in esecuzione del deliberato di consiglio provinciale che aveva definito indirizzi, tempi e finanziamenti per l’espletamento della fase definitiva della progettazione, conferì gli incarichi per la definitiva redazione del Piano territoriale, confermando quale Coordinatore Generale il Prof. Salzano; furono altresì sottoscritte le convenzione regolanti i rapporti fra la Provincia ed il medesimo, e fra la Provincia ed i consulenti indicati da questi.

Sostanzialmente, la terza fase si avviò sui seguenti presupposti indicati dal Consiglio Provinciale (Figura 3):

– Coordinamento del Piano da parte del Prof. Salzano, affiancato da due Consulenti principali per lo studio della normativa e della struttura insediativa. Ulteriormente coadiuvato da consulenti esperti per lo studio degli aspetti idrogeomorfologici, di quelli relativi al paesaggio agrario, quelli naturalistici, la mobilità, il risparmio energetico, l’assetto economico-sociale e per la formazione del SIT.

– Costituzione dell’Ufficio di Piano mediante il convenzionamento con liberi professionisti neolaureati da selezionare per merito.

– Formazione del Sistema Informativo Territoriale, sotto la guida del Consulente esperto per la formazione del Piano, il monitoraggio e l’aggiornamento nella fase di gestione.

I lavori del neocostituito gruppo ebbero immediatamente inizio a meno di tre settori non certamente secondari:

– Il gruppo dei naturalisti non aveva ancora sottoscritto la convenzione approntata, in attesa che si definisse la possibilità presentatasi di procedere ad approfondimenti di settore comuni con il PNCVD. La possibilità non troverà concretezza e la convenzione verrà sottoscritta solamente nel successivo mese di maggio.

– L’implementazione dell’Ufficio del Piano, collegata all’espletamento di bandi pubblici, richiedeva tempi lunghi, che si prolungheranno oltre le previsioni iniziali, fino al gennaio successivo.

– L’acquisto dell’hardware, da effettuarsi a mezzo gara d’appalto, richiedeva a sua volta alcuni mesi per il compimento delle procedura di legge.

Nonostante le difficoltà i lavori proseguirono a ritmo sostenuto fino a raggiungere un primo livello di definizione complessivo valutato meritevole di una verifica da parte dell’Amministrazione.

Nacque infatti l’idea di inserire una fase intermedia, tecnicamente prevista nelle convenzioni regolanti i rapporti tra il gruppo dei progettisti e la Provincia committente, che si pensò di utilizzare al fine di partecipare i contenuti della pianificazione che si stava elaborando agli Enti destinatari della medesima o comunque coinvolti dal processo in atto.

Le elaborazioni ultimate furono raccolte in tre fascicoli che rispettivamente contenevano uno la raccolta dei dati acquisiti sul territorio; il secondo le prime proposte di pianificazione ed il terzo era costituito da una serie di circa quaranta schede riguardanti le principali iniziative in atto sul territorio. I primi due fascicoli furono stampati ed inseriti in un raccoglitore insieme a due elaborati grafici di sintesi, e distribuiti agli interessati nel corso di un incontro di presentazione, tenutosi agli inizi di dicembre del 1999. Nell’occasione fu richiesto ai convenuti, e con successiva nota agli assenti, di produrre osservazioni o contributi ai contenuti della pubblicazione diffusa.

Nel gennaio del 2000, la Bozza di PTC e le osservazioni pervenute furono sottoposte al giudizio del Consiglio Provinciale che ne deliberò l’approvazione e dispose una ulteriore fase di partecipazione degli Enti interessati atteso che al precedente invito avevano aderito solamente pochi Comuni.

L’avvio della fase conclusiva - Il progetto PASS

Con l’approvazione della Bozza preliminare ha avuto avvio la fase conclusiva della definizione del PTC:

– L’Ufficio del Piano è quasi interamente costituito;

– L’hardware è stato approvvigionato ed avviato;

– I componenti l’Ufficio hanno superato la fase di avvio ed hanno acquisito dimestichezza con i contenuti degli incarichi loro affidati;

In buona sostanza si è conclusa la fase di studio e si è dato corso definitivo a quella dei contenuti e delle proposte.

La fase finale dei lavori è stata e sarà arricchita da una ulteriore collaborazione esterna ed aggiuntiva rispetto alle previsioni di partenza:

nella scorsa primavera ha avuto attuazione un progetto Pass, affidato alla RSO di Milano, mediante il quale ha avuto inizio una collaborazione tra la Provincia di Bologna e quella di Salerno in materia di pianificazione di area vasta. In altra parte di questa pubblicazione saranno opportunamente esplicitati contenuti e significati dell’iniziativa: in questa parte si ritiene opportuno soffermarsi solamente sugli aspetti più direttamente connessi con i contenuti di questa comunicazione.

L’iniziativa ha avuto corso in un momento particolarmente significativo del processo di pianificazione, quando cioè si avvertiva in maniera più condizionante la mancanza di informatici nella équipe dell’Ufficio del Piano, ed in coincidenza con l’avvio della formazione del Sit.

Poter quindi disporre delle esperienze da tempo avviate e consolidate a Bologna ha rappresentato l’elemento determinante per superare le difficoltà che sbarravano il passo all’avanzamento dei lavori. Prima uno stage dei componenti dell’Ufficio di Salerno a Bologna, poi alcune trasferte di personale di Bologna a Salerno hanno consentito di sopperire ai tempi necessari e comunque non brevi per il completamento della struttura di Salerno, peraltro ancora in corso.

Su questa base e con la consapevolezza che presto si potrà disporre di personale informatico interno, si è avviata la formazione dei primi elaborati di piano informatizzati; si spera presto di avviare la formazione di banche dati.

Si può quindi concludere che presto la Provincia di Salerno potrà adottare il proprio Piano di Coordinamento Territoriale, attraverso il quale potrà svolgere meglio ed a pieno titolo il proprio ruolo di indirizzo e controllo sull’uso del territorio da parte dei comuni.

Resta da sciogliere ancora un nodo fondamentale perché il programma definito possa avere completa attuazione: quando la Regione Campania, ultima ormai o fra le ultime ancora inadempienti nella formulazione delle leggi di competenza, emanerà la normativa per l’approvazione del PTC che la Provincia si accinge ad adottare?

Il lavoro di questi ultimi anni è stato avviato nella speranza che i tempi necessari alla formazione del piano fossero sufficienti alla regione per lo svolgimento del ruolo che le è proprio e che ripetutamente le ultime norme statali hanno sollecitato anche con carattere di perentorietà e con minacce di surroga. Fino ad ora non si possono cogliere segni concreti nella direzione sperata, se non iniziative che, come si leggerà in altra parte di questo numero, poco lasciano alla speranza.

È evidente che solamente la concreta emanazione di leggi regionali che chiariscano la cogenza del piano e delle sue norme di attuazione, ovvero diano corpo al ruolo che alle province assegnano le norme statali in materia di pianificazione, potrà rendere operativo ed efficace il piano provinciale. A tanto vogliamo aggiungere che le disposizioni legislative che si attendono dovranno obbedire a logiche diverse da quelle a cui ci ha abituato il legislatore regionale in Campania: dovranno essere chiare, di facile interpretazione ed attuazione, dovranno rispettare i ruoli degli Enti destinatari di funzioni statali, dovranno infine consentire, per la parte specificamente riferita alla pianificazione in generale ed a quella di area vasta in particolare, varianti di aggiornamento con procedure snelle e tempi brevissimi.

Anche in questa sede non rinunceremo alla rivendicazione di una partecipazione attiva e proporzionata delle province alla fase di formazione di tali norme, con la consapevolezza della modestia della partecipazione che potranno assicurare in materia legislativa, ma anche dello spessore del contributo di esperienze che invece potranno garantire nella stesura della legge. Non ritengo utile se non sul piano formale, il ripetersi di richieste di giudizi e contributi a norma scritta, già richiesti in alcuni casi nel passato: utile è produttivo sarà la consultazione in fase di stesura delle norme, che, in tal caso, saranno certamente meglio commisurate alle esigenze di chi dovrà attuarle.