Paola Marotta

a cura di:

Leonardo Di Mauro

Il 18 maggio 1933 il presidente Franklin Delano Roosevelt propone al Congresso degli Stati Uniti la creazione della Tennessee Valley Authority (Tva): “Una corporazione investita di poteri di governo ma dotata della flessibilità e iniziative dell’impresa privata. … Incaricata delle più larghe prerogative della pianificazione per la più appropriata utilizzazione, conservazione e sviluppo delle risorse naturali del bacino del Tennessee e dei territori vicini per il benessere generale economico e sociale della nazione”¹.

Attraverso l’intervento di bonifica del fiume Tennessee e del suo territorio, l’obiettivo era dunque la definizione di un programma per il corretto uso, la conservazione e lo sviluppo delle risorse naturali per il bene generale sociale ed economico della nazione. Ma soprattutto la Tva Act costituisce uno dei primi atti governativi con cui il presidente Roosevelt intendeva istituire organismi capaci di reagire alla crisi del 1929 che aveva colpito la struttura economica, politica e sociale degli Stati Uniti.

In particolare, per la prima volta, si parlava di un programma integrato sul territorio che coordinasse la produzione di energia con il controllo della navigazione del fiume, il controllo delle acque, la prevenzione della malaria, la riforestazione ed il controllo dei fenomeni di erosione. 

Per la prima volta negli Stati Uniti, veniva costituito un ente con un potere unico di gestione e controllo di un territorio i cui confini non erano amministrativi ma naturali: “Un elemento significativo nella creazione della Tva era la definizione di un’autorità regionale che superava i confini degli Stati. Nell’intraprendere quest’azione il congresso mostrava la consapevolezza di una relazione tra la tendenza di crescita e la pianificazione regionale e nazionale nonché una comprensione del fatto che molti problemi della Tennessee Valley non potevano essere risolti dall’azione dei singoli Stati”².

Così come osservava nel 1955 Franco Ferrarotti, la Tva “di per sé costituisce uno straordinario oggetto di studio, ossia un’organizzazione economica, governata con criteri di management privato, come se fosse una normale azienda privata, in realtà controllata e sotto l’alta giurisdizione del Governo Federale”³. In effetti, uno dei principali aspetti da evidenziare, nell’impostazione organizzativa della Tva, è proprio la volontà di creare una forma di controllo e gestione del territorio attraverso l’intesa ed il coordinamento tra la volontà centrale e le esigenze e aspettative locali. Continua Ferrarotti: “La caratteristica fondamentale - e la novità - dell’intervento della Tva è il grass roots approach, ossia una impostazione dell’azione del Governo Federale non «dall’alto» - come ci si poteva attendere - bensì «dal basso», che non si limita a dichiarazioni generiche di apertura verso le esigenze di autonomia locale e di soluzioni di problemi per via diretta, ma che si dà delle garanzie autonomistiche formali. … Nel caso in esame questo intervento si attua in maniera nuova, ossia creando una «Authority», la quale ha giurisdizione su un’area geografica definita - la valle del Tennessee - ed ha un suo piano di sviluppo in loco, con lo scopo di risolvere i problemi, non tanto intervenendo dall’esterno, quanto lavorando su scala locale e legandosi alle organizzazioni locali esistenti”⁴. 

Da questo punto di vista, la costituzione della Tva rappresenta uno dei maggiori esperimenti di pianificazione compiuto negli Stati Uniti. 

Mediante la ratifica di una legge speciale, dunque, viene disposto un programma di interventi per la bonifica dei territori della valle del fiume Tennessee. In effetti, nonostante i numerosi ma settoriali tentativi di regolazione del corso delle acque, la valle del Tennessee era considerata una zona fortemente depressa, conseguenza delle continue inondazioni che impedivano lo sviluppo dell’agricoltura, delle industrie e di tutte le attività ad esse connesse. 

In particolare, trattandosi di una valle in cui l’attività economica era legata alla lavorazione del legno, gli intensi disboscamenti avevano ormai innescato un meccanismo devastante di continue inondazioni e frane.

In realtà già agli inizi del XX secolo per porre rimedio al fenomeno delle inondazioni venne realizzata una diga, la Muscle Shoals, con annesso un insediamento industriale che, sfruttando l’energia idroelettrica, provvedeva alla produzione del nitrato sintetico, materia prima di esplosivi e di fertilizzanti. 

All’indomani della prima guerra mondiale, cessata la forte richiesta di materiali esplosivi, i costi di gestione della diga risultarono elevati per la sola produzione di fertilizzanti, per cui la diga cessò la sua attività e le industrie chiusero. Gli anni Venti furono caratterizzati dal dibattito sulla riconversione degli insediamenti industriali esistenti, ipotizzando anche la cessione della diga ai privati. Ma le condizioni poste dai privati risultarono inaccettabili da parte del Governo: “Si creò quindi una situazione di reciproche richieste tra governo ed industriali che impedirono, di fatto, alla diga di funzionare durante tutti gli anni Venti e alle fabbriche di riprendere la produzione di nitrato, che si era interrotta al termine della prima guerra mondiale. In questo modo la situazione di depressione e sottosviluppo dell’area si era andata accentuando”⁵.

Ancora agli inizi degli anni Trenta, il reddito della valle arrivava a meno della metà del reddito medio degli Stati Uniti, più della metà della popolazione delle regioni montagnose riceveva il sussidio dell’assistenza pubblica e solo il 2% delle abitazioni possedeva l’energia elettrica. 

La scelta di un programma per la Tva si inserisce in un contesto culturale di dibattito architettonico ed urbanistico caratterizzato dall’attività della regional planning association of America (Rpaa).

La Rpaa si costituisce a New York nel 1923; è un’associazione formata da un gruppo di architetti, pianificatori, esponenti del Conservation Movement, sociologi ed economisti che elaborano studi e ricerche sui problemi dell’housing e del planning. 

Diversa è l’attività della Rpaa e diverse sono le iniziative cui l’associazione aderisce ma è importante evidenziare come già nel programma di definizione dei propri obiettivi fosse posta la questione della valle del Tennessee: “Un primo programma di lavoro della Rpaa viene presentato da Mumford, Chase, MacKaye e Stein all’Executive Committee il 12 giugno 1923 ed è interessante qui riassumerne brevemente i punti qualificanti; l’associazione si prefigge i seguenti scopi: 1) sostenere la realizzazione di città giardino inserendo questi progetti in «un piano complessivo per sviluppare la regione la quale, per considerazioni di ordine produttivo, economico e per condizioni di vita, è integrata con la localizzazione di queste garden cities o villaggi»; 2) sviluppare i rapporti dei membri con gli esponenti del pensiero urbanistico inglese ed in particolare impostare ricerche in collegamento con gli studi condotti da Patrick Geddes a Edimburgo; 3) approntare analisi territoriali ed elaborare progetti a scala regionale riprendendo e propagandando il piano per l’Appalachian Trail di MacKaye: «the development in mind is that of a series of services»; 4) in collaborazione con il Committee on Community Planning dell’Aia, di cui C. S. Stein è presidente, condurre studi e svolgere attività di propaganda a favore della scienza regionalista; 5) elaborare una serie di analisi di alcune regioni chiave, quali: Berkshire County (Mass.), l’area tra Bear Mountain (N. Y.) e Netcong (N. J.), la Anthracite Region (Penn.), la Shenandoah Valley (Vi.) e il sistema idro-fluviale del Tennessee”⁶.

In particolare, attraverso l’attività della Rpaa si verifica lo sviluppo di una scienza regionalista caratterizzante gli anni che precederanno la formulazione del programma della Tva: “Sono comunque Mumford e MacKaye che contribuiscono a spostare gli interessi dell’associazione verso la cultura regionalista, sebbene il secondo ne sia il vero teorico e fornisca al gruppo le più significative motivazioni culturali e ideologiche. È significativo comunque che proprio un piano come l’Appalachian Trail possa essere indicato, emblematicamente, quale uno dei possibili atti di nascita della Rpaa i cui membri, sebbene spesso impegnati in ricerche settoriali, prendono spunto da questo livello culturale per elaborare, nei dieci anni cruciali della loro attività comune, una filosofia complessiva del planning nella cui formulazione risulta difficile distinguere i contributi dei singoli; questa «filosofia» si configura alla fine come un progetto complessivo di sistemazione territoriale basato sull’analisi e lo studio interdisciplinare di tutti gli aspetti strutturali delle entità regionali, da quelli economici a quelli naturali, geografici, etnici, storici, ecc.”⁷.

L’influenza delle ricerche della Rpaa determineranno le scelte politiche successive. Come osserva Danilo Palazzo: “L’esperienza decennale della Rpaa e i singoli contributi dei suoi partecipanti influenzarono direttamente il periodo del New Deal, un programma di iniziative inaugurato da Franklin Delano Roosevelt per superare l’emergenza della depressione economica, che assegnava grande peso alla pianificazione e alla programmazione. L’amministrazione Roosevelt fu la prima (e anche l’ultima) ad orientare le proprie iniziative nel quadro di un programma di pianificazione nazionale. Il 10 aprile 1933 Roosevelt, promovendo di fronte al Congresso la Tennessee Valley Authority uno dei programmi più ambiziosi del New Deal, esprimeva a chiare lettere la sua fiducia nella pianificazione: «molte dure lezioni ci ha insegnato lo spreco che deriva dall’assenza di pianificazione. Qua e là ci sono città e contee che hanno saggiamente guardato più avanti e hanno pianificato. Ma la nostra nazione è «semplicemente cresciuta». È giunto il momento di estendere la pianificazione a dimensioni maggiori, in questo caso comprendendo in un grande progetto molti Stati che sono direttamente sottesi al bacino [idrografico] di uno dei nostri più grandi fiumi. Questo è in realtà un ritorno allo spirito e alle visioni dei pionieri. Se avremo successo in questa impresa potremmo marciare oltre, passo dopo passo, verso lo sviluppo di altre grandi unità territoriali naturali che fanno parte dei nostri confini» (in King, 1959, p. 268)”⁸.

L’intervento della Tva si configura, quindi, attraverso un programma politico di soluzioni operative ed integrate per lo sviluppo delle aree degradate del territorio del fiume Tennessee. 

La pianificazione, dunque, rappresentava lo strumento in grado di modificare la situazione di crisi economica, politica e sociale che caratterizzò gli Stati Uniti agli inizi degli anni Trenta.

È interessante analizzare quali sono le relazionalità tra le scelte politiche e gli interventi della Tva. Innanzitutto occorre evidenziare quali erano gli obiettivi che il New Deal si proponeva attraverso l’istituzione dell’Authority:

“1. Un rilancio della politica degli investimenti.

2. Il controllo e la regolamentazione delle risorse naturali di un’area regionale pluristatale. 3. L’eliminazione, o almeno la progressiva diminuzione, dei processi di sottosviluppo dell’area attraversata dal Tennessee River.

4. Un controllo e una regolamentazione da parte del governo federale dell’erogazione dell’energia elettrica e delle tariffe imposte dalle società elettriche.

5. La riutilizzazione della diga Wilson e delle fabbriche di nitrato di Muscle Shoals lasciate inoperanti dopo la prima guerra mondiale.

6. L’infrastrutturazione e la progressiva industrializzazione dell’area.

7. Il potenziamento e la ristrutturazione degli insediamenti e delle attività agricole.

8. La riorganizzazione degli insediamenti residenziali-agricoli in maniera tale da porre un freno ai processi di rapido inurbamento avvenuti negli anni Venti.

9. La realizzazione di nuove forme di controllo dei processi di sviluppo territoriale da parte della popolazione della Valle, cioè l’effettivo esercizio di quella che venne chiamata «democrazia alle radici».

10. La formulazione di nuove tecniche di pianificazione regionale”⁹.

Il territorio della regione naturale interessata al programma di sviluppo si estendeva per un’area di circa 100 mila kmq; lungo 1000 chilometri, il fiume Tennessee attraversa sette stati: Tennessee, Nord Carolina, Virginia, Alabama, Mississipi, Georgia, Kentucky; agli inizi degli anni Trenta la popolazione era di circa quattro milioni e mezzo di abitanti. I principali compiti della Tva riguardavano:

“a) la progettazione e la costruzione delle dighe lungo il fiume Tennessee;

b) l’acquisto dei terreni;

c) la costruzione delle linee per la trasmissione dell’energia elettrica;

d) la distribuzione dell’energia idroelettrica prodotta dal fiume;

e) il controllo delle piene del fiume;

f) il controllo del sistema di navigazione e di trasporto lungo il fiume Tennessee;

g) l’assunzione e la qualificazione della forza lavoro impiegata all’interno dell’ente;

h) la regolamentazione dell’organizzazione del lavoro di tutto il personale della Tva;

i) la pianificazione e la progettazione dei nuclei urbani insediati lungo il Tennessee e coinvolti nelle inondazioni conseguenti alla realizzazione di bacini idrici”¹⁰.

Il principale intervento riguarda la costruzione delle dighe; in uno studio del 1955 pubblicato dall’Università di Chicago troviamo una prima analisi degli interventi fino ad allora realizzati: “La Tennessee Valley Authority ha costruito venti dighe in venti anni. Ogni struttura è stata localizzata, progettata e costruita per svolgere un preciso compito. Prese insieme, formano un sistema unico per il controllo e la produttività di una gran parte del fiume. … La costruzione di una diga implica un attento inserimento di un paesaggio nuovo nell’economia e negli stili di vita dell’area circostante. … Strade, linee ferroviarie e ponti sono stati il soggetto di negoziazione, accordi, transazioni, che hanno coinvolto corporazioni private, tribunali di contea, agenzie di stato e federali. Privati, associazioni, parenti stretti, consigli comunali, chiunque o qualsiasi cosa aveva ragione o diritto di essere consultato o considerato nel rendere la nuova linea di sponda parte integrante del paesaggio”¹¹.

La progettazione dei nuovi insediamenti urbani costituisce un’altra importante fase del processo di pianificazione della Valle. Tra i primi insediamenti disegnati e realizzati troviamo Norris un permanent village costruito a tre miglia dall’area di realizzazione del Norris Dam. 

Il progetto fu affidato al Land Planning and Housing Division of Tva che definì un intervento dimensionato su una previsione di costruzione di 342 unità di abitazione: “Norris fu organizzata per comprendere 294 case unifamiliari, 9 case bifamiliari (18 unità) e 5 edifici per appartamenti (30 unità). … Il piano per la città offrì ai progettisti molte possibilità di intervento. … Una tra le cose più importanti che gli urbanisti individuarono nei loro lavori, fu la necessità di definire una cintura di spazio pubblico intorno all’area residenziale da tenere libera dai futuri insediamenti industriali e commerciali. La topografia del territorio scelto per la città di Norris si presentava sotto diversi aspetti ideale. Mentre presentava alcuni problemi per la realizzazione dei servizi sottoterra, il terreno ondulato coperto di piccoli boschi invitava ad un piano informale e immaginario con strade curve e percorsi pedonali. … Spazi creati dal disegno delle strade definirono le aree gioco per i bambini. Garages, realizzati in economia, per trenta macchine furono costruiti in posizioni appropriate. L’autostrada by-passava la città per ridurre il traffico. … Le case non furono costruite in file prospicienti le strade ma più indietro rispetto al fronte stradale secondo la migliore angolazione per catturare il sole, l’aria e il paesaggio. … All’estremo nord della città si trovava il Common (spazio pubblico) circondato da case e da un blocco di edifici pubblici che includeva anche la scuola. All’estremo est, nella zona più vicina alla diga, fu costruito un gruppo di edifici a basso costo prefabbricati e smontabili, in legno, per ospitare gli operai durante il periodo di costruzione della diga”¹². 

Diversi sono i giudizi espressi sull’esperienza della Tva. 

Da un lato, la posizione di chi rileva gli aspetti innovativi di una sperimentazione degli strumenti urbanistici, dall’altro la posizione di chi evidenzia la mancanza di una dimensione regionalistica intesa secondo le idee e gli studi della Rpaa.

Paolo Sica evidenzia come “La Tva diviene il più cospicuo successo del New Deal nel campo della pianificazione (e in un certo senso il suo blasone di nobiltà) e resta un punto importante di riferimento negli anni del dopoguerra per i teorici del Welfare State. Alcuni dati, come l’impiego diretto di 200.000 operai, le iniziative pionieristiche in vari settori, l’aumento dei redditi e dei consumi rispetto alle altre regioni del paese, e il bilancio finanziario positivo che gli organizzatori e i direttori sono in grado di dimostrare, sono elementi che non possono essere discussi neppure dai più tenaci oppositori dell’impresa. È un risultato reso possibile negli anni della depressione da una serie di imperativi stringenti (soprattutto la disoccupazione), dalla domanda di gruppi di interessi (soprattutto i sindacati) e dall’affermarsi di una ideologia dell’intervento pubblico programmato cui non e certo estraneo l’esempio del primo piano quinquennale sovietico. Dal punto di vista disciplinare, il gigantesco sforzo di sistemazione del bacino del Tennessee appare avanzato nelle premesse e significativo nei risultati ma è anche importante per il principio che stabilizza, per i metodi e le strutture organizzative che collauda, per la stessa immagine presentata al pubblico, che consacra l’avvento e il ruolo dello Stato nella resurrezione-ristrutturazione del capitalismo”¹³.

Come osserva Stefania Potenza: “I principali studi hanno spesso privilegiato, nell’esaminare l’attività svolta da questo organismo, la fase di realizzazione dei bacini idrici fluviali e si sono invece più raramente soffermati nell’analisi delle nuove tecniche di pianificazione regionale adottate da quest’ente. Nelle varie fasi di pianificazione e gestione dei processi di sviluppo della Valle del Tennessee la strumentazione via via adottata ha teso infatti sempre più a staccarsi dagli strumenti urbanistici precedentemente utilizzati”¹⁴.

Danilo Palazzo definisce la mancanza di dimensione regionalistica come “Un difetto riscontrabile nella grande iniziativa del New Deal, la Tennessee Valley Authority, che pur rimanendo una dimostrazione fondamentale della capacità della pianificazione di intervenire nelle situazioni di grave disagio economico su aree geografiche di grandi dimensioni e tenendo conto dei caratteri naturali dei siti, fallì, secondo Philip Selznick, nella sua capacità dì funzionare da agenzia di pianificazione regionale: «Si può dire che sebbene l’agenzia e il suo programma abbiano simbolizzato un concentrato sforzo sulla pianificazione, di fatto la Tva ha avuto una scarsa autorità diretta nell’impegnarsi su programmi di pianificazione regionale di grande scala. I poteri ad essa delegati erano per la maggior parte specifici sul controllo della natura, relativi ai problemi primari del controllo delle inondazioni, della navigazione, della fertilizzazione e della produzione di energia. Inoltre, l’autorità per condurre studi e dimostrazioni di limitata natura, ma dirette verso obiettivi di benessere generale, fu delegata al Presidente e da lui all’Authority. Questo divenne la base per alcuni studi generali e per progetti dimostrativi nel campo della forestazione, dello sviluppo dell’industria locale, della pianificazione comunitaria e per il lavoro in cooperative» (Selznick, 1966, p. 6, cit. da Sussman, 1976, p. 40)”¹⁵.

Oggi la Tva è una corporazione federale e la maggiore compagnia pubblica produttrice di energia negli Stati Uniti. I suoi uffici e impianti sono costituiti da:

- 29 dighe idroelettriche;

- 11 impianti di carbone fossile;

- 3 impianti nucleari;

- 1 impianto di turbina a combustione;

- 11 uffici per il controllo dei bacini fluviali;

- 7 uffici regionali per lo sviluppo economico;

- 15 centri di customer-service;

- numerosi uffici su tutto il territorio della Valle.

Oggi la Tva è responsabile della gestione di 293.000 acri di territorio pubblico e di 11.000 miglia di linee di sponda del fiume nella valle. Nel 1999 è stato istituito un Shoreline Management Policy per la salvaguardia delle sponde del fiume e delle risorse idriche. Più di 122.000 acri sono riserve naturali in cui sono stati attivati programmi di salvaguardia e tutela degli habitat naturali. 

Possiamo allora ricordare un invito formulato nel 1955 nell’introduzione in uno degli studi compiuti in occasione del XX anniversario della Tva: “This is a book about tomorrow. My purpose in writing it is to try to cut through the fog of uncertainty and confusion about tomorrow that envelops us. The fog is caused largely by words, words without reality in the world as it actually is; to dispel this murkiness we must see the reality behind the words”¹⁶.

¹ Selznick P. (1949), The TVA Act, citato in “Pianificazione regionale e partecipazione democratica. Il caso della Tennessee Valley Authority”, trad. it., Milano (1974).

² Tennessee. A guide to the State. The Tennessee Valley Authority, 1939, (traduzione propria).

³ Ferrarotti F. (1955), Sociologia. Saggi e ricerche, Asti, p. 78.

⁴ Ivi, p. 83.

⁵ Potenza S., L’esperimento della «Tennesse Valley Authority» nella pianificazione delle risorse regionali: da tentativo di riforma delle istituzioni a intervento anticongiunturale, in Crosta P., Folin M., Mancuso F., Calabi D., Potenza S., (1975), L’urbanistica del riformismo. U.S.A. 1890-1940, Milano, p. 188.

⁶ Francesco Dal Co in Ciucci G., Dal Co F., Manieri-Elia M., Tafuri M. (1973), La città americana dalla guerra civile al New Deal, Bari, p. 277.

⁷ Ivi, p.278.

⁸ Palazzo D. (1997), Sulle spalle dei giganti, Milano, p. 264.

⁹ Potenza S., L’esperimento della «Tennessee Valley Authority» nella pianificazione delle risorse regionali: da tentativo di riforma delle istituzioni a intervento anticongiunturale, in Crosta P., Folin M., Mancuso F., Calabi D., Potenza S. (1975), L’urbanistica del riformismo. U.S.A. 1890-1940, Milano, p. 189.

¹⁰ Ivi, p. 190.

¹¹ Clapp G. R. (1955), The TVA. An Approach to Development of a Region, p. 23, (traduzione propria). Confronta anche: Augur T. B. (1936), The planning of the Town of Norris in “The American architect”.

¹² Kyle J. H. (1958), TVA An illustrated history, p. 15, (traduzione propria).

¹³ Sica P. (1985), Storia dell’urbanistica. Il Novecento, Bari, p. 686.

¹⁴ Potenza S., L’esperimento della «Tennessee Valley Authority» nella pianificazione delle risorse regionali: da tentativo di riforma delle istituzioni a intervento anticongiunturale, in Crosta P., Folin M., Mancuso F., Calabi D., Potenza S. (1975), L’urbanistica del riformismo. U.S.A. 1890-1940, Milano, p. 193.  

¹⁵ Palazzo D. (1997), Sulle spalle dei giganti, Milano, p. 267.

¹⁶ Lilienthal D. E. (1953), TVA Democracy on the march, New York, p. 9.