Piani e programmi

a cura di

Carla Eboli

Isidoro Fasolino

Nel presente numero sono stati esaminati i provvedimenti di interesse urbanistico per la Provincia di Salerno pubblicati nel secondo semestre 2002 e nel primo semestre 2003.

La ricognizione dei Burc ha evidenziato, innanzitutto, come, con riferimento ai nuovi strumenti urbanistici, specialmente attuativi, ci sia stata una impennata di adozioni nel primo semestre 2003, a fronte di una generale e consistente attività (adozioni, approvazioni, controlli di conformità) nel secondo semestre 2002, specie per i piani comunali generali, a varianti ordinarie.

Esaminando le tipologie di provvedimenti assunti dagli enti nel doppio semestre osservato emerge un prevedibile e consistente ricorso all’art. 5 del Dpr 447/1998 (il 24%, circa un quarto dei casi). Le adozioni, anche relative a varianti di piani vigenti, assommano al 28% del totale. Poche le approvazioni (solo 12%) mentre risulta ancora consistente il ricorso alla legge 1/1978 (15%). Se, con riferimento alle tipologie di provvedimenti, si raffrontano i due segmenti temporali indagati, si registra, nel primo semestre 2003, un incremento del 19% degli avvisi di deposito degli atti urbanistici da parte dei comuni. In tale raffronto, rimane alta la percentuale dei decreti del presidente della Giunta regionale con un decremento delle deliberazioni della giunta regionale.

Tra i provvedimenti ne segnaliamo solo alcuni che, tuttavia, danno il senso della varietà e dell’articolazione dei riferimenti normativi, nazionali e regionali, che intervengono nella definizione delle scelte sul territorio.

Abbiamo, innanzitutto, una miriade di varianti puntuali possibili mediante il ricorso all’art. 5 del Dpr 447/1998 (mediante Conferenza di servizi ex art. 14 della legge 241/1990 come modificato dagli artt. 9 e seguenti della legge 340/2000), modificato dal Dpr 440/2000, con variazione della destinazione urbanistica da zona omogenea E agricola a zona D produttiva, con la conseguenza di avere un effetto coriandoli su vaste aree agricole dell’intera provincia (e di tutto il territorio nazionale).

Si ha, inoltre, sempre in tema di attività produttive, l’approvazione del Pip del Comune di Teggiano ai sensi dell’art. 34 del DLgs del 30.3.1990, n. 76 (ex legge 219/1981). A distanza di quasi un quarto di secolo dal terremoto del 23 novembre 1980, i comuni continuano a far ricorso a provvedimenti tesi a favorire il reinsediamento delle attività distrutte o danneggiate dal sisma, anche per l’insediamento di attività ex-novo, sollevando quesiti di legittimità. Ed ancora, l’approvazione del Pip di Sarno, con le procedure semplificate dell’art. 4 del Dl del 11.6.1998, n. 180 (decreto Sarno).

È, poi, ancora ampio, forse troppo, il ricorso alla legge 1/1978, modificata dalla legge 415/1998, per effettuare varianti a piani regolatori generali (Prg) e programmi di fabbricazione (PdiF). Da osservare, infatti, la mancata ammissione al visto di conformità della variante al Prg del Comune di Serre concernente un piano degli insediamenti produttivi (Pip) in quanto oggetto della procedura abbreviata, di cui al quinto comma dell’art. 1 della legge 1/1978, sono esclusivamente i lavori pubblici, nella cui nozione, definita dall’art. 2 della legge 109/1994 e successive modificazioni, non rientrano i Pip. Il dispositivo suggerisce il ricorso al combinato disposto dell’art. 27 della legge 865/1971 e del Capo II del Titolo III dell’allegato alla Lr 14/1982 o, in alternativa, alla procedura ordinaria di variante, secondo le direttive emanate dalla Giunta regionale con deliberazione n. 4854 del 25.10.2002, mediante l’accordo di programma di cui all’art. 34 del DLgs del 18.8.2000, n. 267.

A solo titolo di esempio della suddetta varietà dei provvedimenti assunti dagli enti competenti sono, inoltre, da segnalare:

- il controllo di conformità alla reiterazione dei vincoli di Prg del Comune di Giffoni Sei Casali; tale controllo è positivo a condizione che il comune in questione, tra le altre cose, mediante apposito provvedimento reso dall’organo comunale competente, fissi l’equo indennizzo sancito dalla Corte di cassazione con sentenza n. 179 del 20.5.1999;

- i visti di conformità, ai sensi dell’art. 13 della Lr 1/2000, relativi agli strumenti integrati d’intervento per l’apparato distributivo dei comuni che hanno inviato i relativi atti tecnici alla regione;

- gli atti urbanistici inerenti l’adeguamento degli strumenti urbanistici dei comuni ricadenti nell’area del piano urbanistico territoriale (Put) dell’area sorrentino-amalfitana (Lr 35/1987);

- la dichiarazione di conclusione dell’iter di approvazione del Pip del Comune di Giffoni Valle Piana ai sensi dell’art. 24 della legge 47/1985;

- l’adozione di variante al Prg con progetto di programma di recupero urbano (legge 493/1993);

- l’approvazione del programma urbano parcheggi (Pup) del Comune di Salerno ai sensi dell’art. 3 della legge 122/1989;

- l’approvazione, da parte della Comunità montana zona del Tanagro, del nuovo regolamento edilizio (Re) del Comune di Caggiano e da parte della Provincia di Salerno di quello del Comune di S. Arsenio;

- la variante al Prg del Comune di Contursi Terme per la realizzazione di un centro di culto ai sensi della Lr 9/1990;

- l’adozione del piano del colore da parte del Comune di Pellezzano, vista la legge 457/1978 e la Lr 26/2002.

Da segnalare, infine, come il Comune di Salerno debba continuare a fare ricorso a varianti al Prg vigente per dare sede alle grandi attrezzature previste nel quadro del Prg in itinere, in questo caso al famoso PalaSalerno.

La formazione dei piani comunali e la questione dei controlli

La formazione di un piano comunale è influenzata da rilevanti e svariati elementi esogeni, quali: l’esistenza o meno di un piano provinciale e lo stato della pianificazione paesistica e delle altre pianificazioni di settore, l’efficienza degli uffici regionali o provinciali che compiono i controlli di merito e di legittimità, l’iniziativa dei comuni in materia.

La legislazione regionale, sia pure in modo più o meno spinto, provvede a dettare modalità e procedure amministrative per la formazione e approvazione degli strumenti urbanistici e delle loro varianti; l’attenzione è però volta, in genere, più al controllo degli enti sottordinati che non al perseguimento effettivo degli obiettivi della pianificazione. Le norme sono spesso tese a regolare i vari passaggi procedurali fra regioni, province e comuni, trascurando, invece, le modalità di raccordo fra le diverse dimensioni della pianificazione e della programmazione. In alcuni impianti normativi lo scopo prevalente è quello di dettagliare alcuni aspetti delle procedure.

Il processo di valutazione dei piani e delle scelte progettuali, unitamente all’elevato numero di controlli da effettuare, ai tempi di valutazione e al consistente numero di variabili che caratterizzano i differenti strumenti urbanistici, lasciano ancora un ruolo fondamentale ai soggetti che si occupano dell’esame. Al fine di comprendere i motivi che hanno condotto allo stato attuale della legislazione italiana e regionale della Campania in materia urbanistica, è utile un breve excursus storico sull’argomento.

L’evoluzione normativa in materia urbanistica a partire dagli anni ‘40 ha determinato un progressivo trasferimento delle competenze in materia di approvazione dei piani dallo Stato alle regioni e, successivamente, alle province, in rispondenza ad una linea politica volta a snellire le funzioni che spettano al potere centrale in favore di un maggiore coinvolgimento degli enti locali.

Con l’emanazione della legge 1150/1942, più precisamente all’art. 8 della stessa, si stabilì che il Ministero dei lavori pubblici, ramo dell’amministrazione statale più direttamente coinvolto nella disciplina urbanistica, fosse l’organo preordinato alla visione e valutazione dei nuovi Prg, al fine di emettere il decreto di approvazione con cui tali strumenti diventavano esecutivi. Con la crescita del carico amministrativo presso il Ministero dei lavori pubblici, che doveva approvare anche gli strumenti attuativi, aveva creato notevoli ritardi¹.

L’ex art. 117 della Costituzione italiana², però, già prevedeva che la materia urbanistica fosse di competenza delle regioni, organi non ancora istituiti, per cui si continuò con la linea indicata nella legge 1150/1942 finché nel 1970 furono istituite le regioni, intese come enti amministrativi del territorio. Al fine di rispettare le indicazioni contenute nella Costituzione furono, successivamente, emanati due decreti presidenziali con lo scopo di sancire il definitivo trasferimento delle funzioni fino ad allora svolte dal Ministero³.

Le linee seguite negli anni successivi dagli enti regionali furono diverse, per differenti motivazioni.

La sola Regione Campania completava l’opera di trasferimento delle competenze in materia di approvazione degli strumenti urbanistici delegando le province e le comunità montane, sulla base di una precisa suddivisione e classificazione dei comuni.

Dopo la legge 142/1990, a differenza di quanto avvenuto in precedenza, si comincia a trattare il processo di formazione degli strumenti in modo non disgiunto dalla definizione dei loro contenuti.

L’approccio delle regioni in materia di approvazione degli strumenti urbanistici comunali è molto vario per quanto concerne la qualità e il numero delle relazioni che si vengono a configurare fra i vari soggetti che partecipano alla formazione del piano.

Ciascuna legge urbanistica prevede, in maniera più o meno integrata, la divisione di compiti e funzioni fra enti territoriali; ciò avviene, sostanzialmente, in due modi differenti:

- un orientamento tradizionale, secondo cui il piano formato dai comuni viene controllato da un ente territoriale di livello superiore, quasi sempre la regione (Liguria, Lombardia, Sicilia, Umbria) o la provincia (Abruzzo, Basilicata, Bolzano, Emilia-Romagna, Lazio, Marche, Toscana, Trento). Lo scopo del controllo, esercitato, per lo più, nella fase di approvazione, è accertare conformità, coerenza o compatibilità dei piani comunali alle prescrizioni e indicazioni degli strumenti sovraordinati. La soluzione abruzzese (Lr Abruzzo 26/2000), che prevede l’approvazione comunale nell’ambito di una Conferenza dei servizi (con il Servizio urbanistico provinciale), è in pratica una soluzione semplificata di questa modalità, con l’unica differenza che il responsabile del procedimento viene nominato dal comune anziché dalla provincia; si hanno comunque tempi certi e carico minore per i servizi provinciali. Tuttavia l’autonomia di procedimento dei comuni rischia di indebolire la capacità di orientamento della provincia, affidata sostanzialmente a poteri interdittivi più che propositivi;

- un orientamento federalista, da cui deriva un’interpretazione particolarmente spinta del concetto di autonomia locale: è il comune che approva il proprio piano; è previsto solo il controllo di legittimità sugli atti amministrativi (Sardegna). Tale atteggiamento presenta alcuni vantaggi indubbi, dato che, in sede di formazione del piano, l’interpretazione del quadro di riferimento, anche normativo, è lasciata tutta a chi provvede alla redazione; si evitano, inoltre, possibili interferenze fra livello amministrativo e livello politico: nelle procedure di controllo sui piani si sono dati, infatti, casi di accanimento dovuti al divergente orientamento politico delle due amministrazioni (Avarello P., 2000).

L’approvazione comunale non pone al riparo da possibili conflitti, visto che i poteri di livello superiore esistono comunque, e a volte anche i relativi piani, e che il comune, se non li prende in seria considerazione, commette omissione; il conflitto si sposta in tal modo dal tavolo degli amministratori locali a quello della magistratura civile e amministrativa, spesso, peraltro, incapace di produrre motivazioni dei giudizi di equità percepibile, riconosciuta e universale; questo sia per la complessità sia per la contraddittorietà delle normative sia perché non pienamente partecipe delle finalità della strumentazione urbanistica.

In Sardegna, ad esempio, il piano comunale è approvato dal Consiglio comunale e non va in regione, ma solo al CoReCo per il controllo di legittimità; esso tuttavia non può variare le previsioni dei piani paesistici regionali. Essendo ogni atto di pianificazione anche frutto di interpretazione, è tuttavia inevitabile che si verifichino conflitti sui criteri interpretativi. La mancata coerenza fra strumenti fra loro necessariamente interagenti, espulsa dal processo di pianificazione in nome di supposti principi di autonomia, efficacia e sveltimento, produce così conflitti presso i tribunali amministrativi regionali (Tar) che, contro i presupposti, rendono ancora più incerta la formazione e l’efficacia operativa degli strumenti urbanistici.

L’approvazione degli strumenti urbanistici generali e attuativi: tra normativa statale e normativa regionale della Campania

La procedura di approvazione degli strumenti attuativi di piani urbanistici generali (Ppe, Peep, Plc, Pip, PdiR) rappresenta un esempio emblematico di sovrapposizione di legge statale e di legge regionale sulla stessa materia.

In Campania, con la Lr 54/1980 e la Lr 65/1981 si è operata la delega delle competenze in materia urbanistica⁴.

La Lr Campania 14/1982, infatti, attribuì, incidendo forse anche su un principio fondamentale dell’ordinamento urbanistico statale, al solo Consiglio comunale la competenza ad approvare gli strumenti urbanistici esecutivi, conformi alle previsioni dei piani urbanistici generali. La legge citata, oltre al normale controllo di legittimità sulle deliberazioni del Consiglio comunale, prescrive per tali casi soltanto un controllo di conformità alle leggi, ai regolamenti ed ai piani urbanistici sovraordinati, da parte degli organi esecutivi della provincia o della comunità montana competente.

Le province della Regione Campania, quindi, non hanno competenza in materia di approvazione degli strumenti urbanistici per tutti i comuni che le compongono, ma solo su un ben determinato numero di essi⁵.

La normativa prodotta dalla Regione Campania, infatti, ha decretato un trasferimento delle competenze in materia di approvazione dei piani alle comunità montane e, per i comuni non rispondenti a determinate caratteristiche, alle province.

In particolare, l’art. 1 della Lr 14/1982 recitava testualmente: “Le funzioni di cui alle leggi regionali del 29 maggio 1980, n. 54 e dell’1 settembre 1981, n. 65, in materia di urbanistica, sono esercitate dagli enti delegati in conformità agli indirizzi ed alle direttive allegate che costituiscono parte integrante e sostanziale della presente legge”. In questo modo si diede conferma definitiva alla delega delle funzioni in materia urbanistica, stabilendo che le funzioni amministrative in materia urbanistica riguardanti l’approvazione degli strumenti comunali e intercomunali, fino a quel momento di competenza regionale, fossero delegate alle comunità montane e, per quanto concerne i comuni non montani, alla provincia⁶. Infatti, sulla base della classificazione dei comuni rispetto al loro grado di montanità, si completò l’opera di trasferimento delle competenze urbanistiche in Campania, in quanto si individuava nella provincia l’ente preposto all’approvazione dei piani prodotti dai comuni classificati come parzialmente montani e non montani, e nella comunità montana l’ente preposto all’approvazione dei piani formulati per i comuni classificati come montani⁷.

Con la Lr 17/1982 veniva esteso l’obbligo della formazione del Prg a tutti i comuni della regione e a partire dalla data di entrata in vigore della legge, non erano più consentite l’adozione e l’approvazione dei PdiF, quali surrogati dei Prg.

Le difficoltà e gli impedimenti che hanno determinato l’incapacità di redigere strumenti urbanistici validi per la gestione del territorio, ovvero di redigerli ma in maniera tale da non essere meritevoli di approvazione una volta sottoposti all’esame degli organi competenti, ha spinto all’introduzione di un nuovo soggetto, il commissario ad acta, con il compito di esercitare le funzioni dei Consigli comunali dei comuni inadempienti rispetto ai termini della normativa⁸. Tra il 1981 ed il 1982 la Regione Campania procedette, per diverse decine di comuni, alla nomina di commissari ad acta, cui era affidato il compito di adottare i vari Prg sostituendosi, in questo, alle singole amministrazioni comunali, ma il tentativo di esercitare i poteri sostitutivi è quasi ovunque fallito, tanto che, a distanza di anni dalla nomina, si rilevano ancora numerose inadempienze, mancando termini temporali perentori definiti per l’espletamento dei compiti di tali commissari ad acta, tanto da determinare, recentemente, una fase di revoca dei commissariamenti⁹.

Lo stesso silenzio-assenso per gli strumenti urbanistici adottati, di fatto contenuto nella Lr 14/1982, non ha prodotto effetti di rilievo. Infatti, nonostante siano trascorsi ormai venti anni dalla estensione a tutti i comuni dell’obbligo della formazione del Prg, sono ancora numerose le situazioni di inadempienza.

Permane, pertanto, un notevole deficit di strumentazione urbanistica: quasi la metà dei comuni non è dotato di Prg e quelli maggiori hanno piani adottati tra la fine degli anni ‘60 e i primi anni ‘70, ormai ampiamente superati ed inadeguati. Molti di essi dispongono, quali strumenti vigenti, solo di PdiF elaborati, anche questi, agli inizi degli anni ‘70, ed ormai totalmente inefficaci, sia per le carenze strutturali insite nel tipo di strumento sia per le profonde modificazioni intervenute sul territorio provinciale che hanno prodotto altre esigenze di tipo quantitativo e qualitativo. Ma vi sono, come detto, ancora comuni che non dispongono di nessuno strumento urbanistico e che hanno provveduto alla sola perimetrazione del centro abitato ai sensi della legge 765/1967.

La Lr 17/1982 fissava nel tempo di un anno dalla entrata in vigore del provvedimento il tempo utile per l’adozione del Prg. L’esigenza di accelerare il processo di ricostruzione, a seguito del sisma del 23.11.1980, comportò, poi, la proroga dei termini per l’adozione dei Prg per i comuni maggiormente colpiti, ma vi fu, di fatto, una estensione di tale agevolazione; e così, le ripetute proroghe concesse alla maggior parte dei comuni della regione, a seguito delle vicende della ricostruzione post-sisma, hanno vanificato tale obbligo.

L’intervento straordinario per le zone terremotate del 23.11.1980

In occasione degli eventi sismici che colpirono pesantemente molte zone della Regione Campania e Basilicata nel novembre 1980 e nel febbraio 1981, si è dovuto registrare, come spesso accaduto ed ancora accade in tali circostanze emergenziali, l’intervento dello Stato ed il legislatore ha fatto ricorso ad una legge speciale con la individuazione di particolari interventi e procedure, invadendo, sotto la spinta dell’urgenza, ambiti di competenza di livelli istituzionali inferiori e, in particolare, quelli delle regioni.

La normativa speciale di cui alla legge del 14.5.1981, n. 219¹⁰, cui non può non riconoscersi qualche giudizio positivo, prevedeva e prevede, non solo interventi straordinari di natura socio-assistenziale, compresa la sistemazione abitativa provvisoria, ma anche quelli rientranti nelle successive e distinte fasi della ricostruzione e della ripresa.

In questa sede, della legge 219/1981 interessa innanzitutto il nucleo essenziale delle disposizioni concernenti la pianificazione urbanistica dell’emergenza delle aree disastrate o danneggiate dagli eventi sismici del novembre 1980 e febbraio 1981. Da sottolineare come la normativa, piuttosto che finalizzata, come spesso avvenuto nella legislazione speciale precedente, alla sistemazione e conservazione dell’esistente, mirasse prevalentemente alla trasformazione del territorio.

La legge in oggetto prevede che le esigenze di ricostruzione, rispettivamente nei comuni disastrati o gravemente danneggiati, siano fronteggiate e soddisfatte mediante l’adozione o la revisione del Prg o aggiornamento del piano di ricostruzione previsto dalla legge del 5.10.1962, n. 1431, entro 12 mesi dall’entrata in vigore della stessa.

La legge, inoltre, prescrive che i comuni, per sopperire alle immediate esigenze di ricostruzione, adottino o confermino il PdiZ, il Pip ed il PdiR, anche in variante agli strumenti urbanistici vigenti o adottati o, perfino, in assenza di strumento urbanistico generale, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, inquadrandoli in una relazione generale che illustri i riferimenti allo strumento urbanistico vigente o adottato o, in assenza, che contenga anche i criteri generali di impostazione del Prg.

È stata consentita, quindi, l’approvazione ed attuazione di strumenti esecutivi anche nei comuni sprovvisti di Prg, in deroga all’obbligo della preventiva approvazione dello stesso, e i comuni continuano, ad oltre venti anni dalla sua emanazione, ad utilizzare tale norma.

L’impostazione della normativa speciale consiste nella utilizzazione degli strumenti urbanistici ordinari (artt. 27, 28, 29 e 32) e nella inversione di tendenza costituita dal prevedere e consentire l’adozione degli strumenti attuativi ancora prima dello strumento generale.

La metodologia urbanistica non trascura il momento della impostazione generale delle scelte di piano ma, al tempo stesso, si preoccupa di dare immediata operatività ai comuni per far fronte alle intervenute necessità, ritenendo realisticamente che il procedimento di perfezionamento del Prg richieda tempi oggettivamente più lunghi.

Il legislatore, dunque, nelle more del perfezionamento del Prg, che rimane strumento prioritario per una idonea ricostruzione, ha consentito ai comuni di adottare o confermare i necessari piani esecutivi, prevedendo una speciale procedura accelerata: tali piani esecutivi, infatti, sono adottai dai comuni anche in variante di Prg vigenti o solo adottati.

I piani esecutivi, una volta adottati, sono pubblicati per 10 giorni entro i quali possono essere presentate opposizioni; nei 15 giorni successivi alla scadenza dei termini per le opposizioni, i piani e le opposizioni sono trasmessi alla regione, la quale si pronuncia in via definitiva entro 30 giorni dal ricevimento; trascorso inutilmente tale termine i piani si intendono approvati.

La norma lasciava sostanzialmente inalterato l’iter procedimentale di approvazione del Prg ed ha innovato, con notevoli modificazioni, la procedura di approvazione dei piani esecutivi; i comuni, però, possono utilizzare le suddette procedure rapide solo se i piani sono preordinati a sopperire alle immediate esigenze della ricostruzione; essi possono adottare:

- il Peep ai sensi della legge 167/1962 e successive modifiche;

- il Pip di cui all’art. 27 della legge 865/1971;

- il PdiR di cui alla legge 457/1978 e successive modifiche¹¹.

Tali piani saranno inquadrati in una relazione generale che, per i comuni che abbiano lo strumento urbanistico vigente o adottato, illustra i riferimenti allo strumento stesso, mentre per i comuni che ne fossero sprovvisti, contiene i criteri generali di impostazione del Prg da adottare. Questo, evidentemente, per non disancorare i piani esecutivi in norma speciale dalle più generali linee di assetto territoriale del quale il Prg è un momento di estrema rilevanza, nel tentativo di fornire all’opera di ricostruzione, per quanto possibile, un assetto organico.

La relazione contiene, poi, oltre al necessario studio geognostico delle aree destinate alla edificazione, i dati necessari al dimensionamento di tali aree con riferimento al numero e alla consistenza delle famiglie da alloggiare, alla dimensione degli impianti produttivi da ricostruire, al numero di alloggi demoliti o da demolire, riparabili ed integri.

La legge 47/1985 e l’esclusiva competenza comunale sui piani attuativi

Successivamente, la legge 47/1985, con l’art. 24, introducendo a livello nazionale il principio dell’esclusiva competenza comunale nell’approvazione degli strumenti urbanistici attuativi, rinviava, e tuttora rinvia, alle determinazioni regionali sia l’esclusione di alcuni territori dall’applicazione del detto principio sia la precisazione della relativa procedura. Tale norma, nel rinviare alla legge regionale, prescrive, tuttavia, che i comuni devono trasmettere alla regione, entro 60 giorni, copia degli strumenti attuativi e che, sulle eventuali osservazioni della regione, i comuni devono esprimersi con motivazioni puntuali.

Le province o le comunità montane si ritengono competenti in base alla legge regionale, mentre la Regione Campania, per la propensione che hanno tutte le amministrazioni ad estendere la propria competenza, invoca l’applicazione della legge statale. La regione, infatti, si rifà al principio della successione delle leggi nel tempo e, quindi, ritiene che la Lr Campania 14/1982 sia stata abrogata dall’art. 24 della legge 47/1985.

L’art. 24, tuttavia, dà solo indicazioni per la legge regionale su come stabilire norme procedurali di dettaglio ai fini dell’approvazione dei medesimi piani.

Nel presente contrasto tra norme statali non vale il principio della successione delle leggi nel tempo, in quanto deve ritenersi prevalente la norma proveniente dalla fonte competente in base alla Costituzione, cioè la legge regionale per la parte in cui pone norme specifiche o di dettaglio. D’altra parte, l’art. 24 della legge 47/1985 non risulterebbe immediatamente operante, perché rimette alla legge regionale la determinazione della procedura per l’approvazione dei piani urbanistici attuativi.

La legge regionale prevede, appunto, l’inoltro del piano attuativo alla regione o all’ente delegato per il controllo di conformità, cioè per una verifica, entro determinati termini, della conformità del piano stesso alle disposizioni legislative o ai piani urbanistici di livello superiore. Una diversa interpretazione farebbe prevalere una norma statale di dettaglio in materia urbanistica su una corrispondente norma regionale, in aperto contrasto con l’art. 117 della Costituzione, che attribuisce alla regione competenza esclusiva a legiferare in materia urbanistica, sia pure nell’ambito dei principi fondamentali derivanti dall’ordinamento statale.

Non è stata per nulla una buona scelta quella di dividere tra comunità montane e province la competenza ad approvare gli strumenti urbanistici comunali.

Per esigenze di coordinamento e per ridurre la frammentazione delle competenze e dei criteri di approvazione, sarebbe stato necessario limitare la delega soltanto alle cinque province.

Le resistenze legate alla gestione del potere consentirono, invece, la delega anche alle comunità montane per i comuni interamente montani. A seguito dell’esclusione dei poteri di pianificazione urbanistica delle comunità montane, di cui alla legge 142/1990, si sarebbe dovuto finalmente estendere per tutti i comuni la detta delega alle province. In tal modo, si sarebbe eliminata anche la stortura, di cui alla Lr 24 del 24.11.1989, che ha riportato alla regione la competenza ad approvare i Prg dei cinque comuni capoluoghi di provincia, sia pure solo fino all’approvazione del piano di assetto territoriale della Regione Campania¹².

Da non trascurare il fatto che, con la stessa legge 142/1990, furono abrogate alcune norme in materia di territori montani ridefinendo, tra l’altro, i perimetri delle comunità montane all’interno dei confini delle singole province¹³.

Discutibile innovazione, introdotta dalla Lr 14/1982, consiste nel cosiddetto controllo di conformità sulle delibere di approvazione dei Prg da parte della regione e dei piani urbanistici esecutivi da parte della Giunta provinciale o della Giunta comunitaria.

C’è stata una forte resistenza a mollare ogni potere da parte di alcuni ambienti regionali. Il semplice controllo di legittimità si aggiunge inutilmente a quello dei normali organi di controllo ed all’esame che anche in tal senso deve fare l’ente competente ad approvare il piano.Si può constatare che il detto controllo è andato assumendo, inutilmente se non illegittimamente, il carattere di un secondo controllo di merito, con cui si tenta di intervenire su questioni tecnico-discrezionali.

Dall’idea di piano alla sua efficacia piena

L’iter di approvazione dei piani urbanistici comunali in Campania

L’insieme delle normative nazionali e regionali vigenti sul territorio ha determinato un preciso iter di approvazione per un nuovo Prg di cui si voglia dotare un’amministrazione comunale per regolare il proprio territorio. I soggetti che intervengono nell’intero iter di formazione di un piano, nel caso della Regione Campania, sono: comune, provincia o comunità montana, regione.

Il nuovo Prg è realizzato per la gestione degli interventi riguardanti il territorio del comune, per cui tale ente ha, principalmente, il compito di elaborare, sia utilizzando dipendenti dell’amministrazione, o commissionare, sia incaricando progettisti esterni, lo strumento urbanistico. Inoltre, ha il compito di adottare il nuovo piano; l’adozione è seguita da formale interazione con la cittadinanza, che può formulare osservazioni alle scelte progettuali effettuate.

La provincia (o la comunità montana) è l’ente che ha ricevuto in delega dalla regione, in base alla normativa illustrata in precedenza, la competenza in materia di approvazione dei diversi strumenti urbanistici che sono prodotti dai comuni. Essa opera attraverso i diversi organi che la compongono e svolge una serie di funzioni ben precise definite dalla normativa regionale. Tali funzioni determinano, alla fine del lungo iter valutativo, l’emissione del decreto di definitiva approvazione con il quale lo strumento diventa esecutivo.

La regione, ente inizialmente delegato alla valutazione degli strumenti urbanistici, grazie ad una politica di decentramento delle funzioni amministrative, si limita, attualmente, a prendere visione degli strumenti urbanistici prodotti, dopo che gli stessi sono stati valutati dalle rispettive province o comunità montane competenti, per effettuare una verifica di conformità al piano regionale (che in realtà manca) e per verificare che le procedure seguite nella valutazione del piano non vadano contro alcuna normativa.

Questa è una descrizione a grandi linee dei soggetti che intervengono nel percorso burocratico di un nuovo strumento urbanistico e le funzioni da essi svolte.

Passiamo ora ad analizzare in dettaglio le fasi di cui si compone tale iter, ipotizzando di considerare il caso di un piano prodotto per un comune per il quale le funzioni urbanistiche sono delegate all’ente provincia.

La formazione del piano a livello comunale

Il Consiglio comunale, organo elettivo in cui risiede l’indirizzo politico del comune, dà l’incarico di redigere il piano ad un progettista o ad un gruppo di progettisti che possono essere sia interni sia esterni all’amministrazione comunale. Nel caso in cui lo si ritenga opportuno, l’incarico può essere accompagnato da una delibera di intenti o indirizzi di pianificazione urbanistica (Ipu), con la quale l’amministrazione rivela i risultati che intende raggiungere e gli scopi che intende perseguire attraverso il nuovo strumento urbanistico.

Una volta realizzato, il Prg viene adottato dal Consiglio comunale e pubblicato. L’adozione comporta l’invio della documentazione ad alcuni enti che hanno il compito di esaminare il piano ed esprimere un parere; tali enti sono:

- Asl competente (Lr 13/1985);

- autorità di bacino competente (legge 183/1989 e Lr 8/1994);

- eventuali altri enti, quali, ad esempio, gli enti parco per i comuni rientranti nel Parco nazionale del Cilento - Vallo di Diano e nei Parchi regionali dei Monti Picentini e dei Monti Lattari.

La pubblicazione è fatta sull’albo pretorio¹⁴, sul Bollettino ufficiale della Regione Campania (Burc), su manifesti affissi per le vie cittadine e sui giornali¹⁵. La durata della pubblicazione è di 30 giorni a cui sono da aggiungere altri 30 giorni per le osservazioni e le opposizioni dei cittadini¹⁶.

Allo scadere dei complessivi 60 giorni l’amministrazione comunale, ricevute le osservazioni e preso atto dei pareri dei suddetti enti¹⁷, incarica per l’esame delle osservazioni gli stessi soggetti che si sono occupati dell’elaborazione del piano.

Il primo elaborato prodotto è una tavola di individuazione geografica delle aree che sono state oggetto di osservazione, mentre, a seguito dell’esame approfondito, si produce una proposta di decisione sulle osservazioni che viene inviata all’esame del Consiglio comunale, il quale deve pronunciarsi secondo tre differenti possibilità:

- respingere le osservazioni presentate motivando la scelta;

- esprimersi favorevolmente affinché le opportune modifiche di accoglimento delle osservazioni siano introdotte nel Prg in sede di emissione del decreto di approvazione dello stesso strumento urbanistico;

- accogliere le osservazioni e procedere formalmente all’adozione delle modifiche al piano.

Il pronunciamento avviene mediante delibera di controdeduzioni del Consiglio comunale e, qualora si decida per l’accoglimento delle osservazioni, è necessario produrre appositi elaborati di piano modificati dove si rappresentano le modifiche introdotte, nella stessa scala e con lo stesso tipo di rappresentazione dei relativi elaborati di progetto.

È necessario, però, fare distinzione tra modifiche sostanziali e non sostanziali, che scaturiscono dall’accoglimento delle osservazioni formulate dai cittadini. Tale decisione è contestuale all’accoglimento delle osservazioni per cui il cammino del piano è legato alla valutazione di sostanzialità effettuata in tale fase.

La legislazione lascia piena libertà alle amministrazioni comunali per quanto riguarda la classificazione delle differenti modifiche¹⁸ imponendo, però, che qualora le modifiche apportate al piano siano considerate sostanziali, si proceda alla ripubblicazione del progetto per la parte che si ritenga sia stata sostanzialmente modificata e riaprendo i termini per la presentazione delle osservazioni riferite alle sole aree interessate dai cambiamenti apportati. Nel caso in cui il Consiglio comunale non ritenga che si debba procedere alla ripubblicazione si dovranno esplicitare, in delibera di adozione, le motivazioni in base alle quali le modifiche introdotte non sono state considerate sostanziali.

Valutazione del piano da parte dell’ente provincia

A questo punto il piano termina la parte del suo iter che interessa esclusivamente il comune e viene inviato all’organo sovraordinato competente, provincia o comunità montana. La documentazione trasmessa è sottoposta ad una serie di operazioni di valutazione dello strumento urbanistico.

Lo strumento, presso l’Ufficio urbanistica (Uu) della provincia, è sottoposto all’istruttoria di procedibilità con la quale il funzionario incaricato controlla che siano presenti tutti gli elaborati richiesti e, in caso favorevole, viene inviato al Comitato tecnico regionale (Ctr) per l’acquisizione del relativo parere, che è obbligatorio ma non vincolante. Entro 60 giorni il Ctr deve pronunciarsi, altrimenti il parere si intende favorevolmente acquisito per decorrenza dei termini.

La documentazione, ritornata all’Uu, viene analizzata nella fase definita istruttoria di merito con cui si effettua una verifica di conformità alle indicazioni e/o prescrizioni contenute nel piano territoriale di coordinamento (Ptc) e negli altri piani sovraordinati che, eventualmente, regolano l’attività urbanistica del territorio in esame. In mancanza di tali strumenti urbanistici l’istruttoria di merito è condotta per verificare la conformità delle scelte progettuali riportate nel piano alla normativa vigente. La provincia, attraverso il suo organo decisionale, si pronuncia secondo tre differenti modalità:

- approvazione;

- approvazione con prescrizioni e/o modifiche;

- restituzione per rielaborazione.

A questo punto l’iter del piano si sfiocca: questo momento del cammino del piano costituisce, infatti, un trivio, in quanto i diversi pronunciamenti determineranno diverse conseguenze. I differenti percorsi scaturenti dai tre diversi pronunciamenti da parte della provincia sono descritti qui di seguito:

1. nel caso in cui il pronunciamento della provincia riguardi l’approvazione dello strumento urbanistico, questo è inviato alla regione per la verifica di conformità alle leggi e ai regolamenti, alle previsioni degli strumenti urbanistici intercomunali e agli atti di pianificazione regionale e territoriale;

2. nel caso in cui il pronunciamento della provincia riguardi l’approvazione con modifiche dello strumento urbanistico, il Prg è restituito al comune il quale ha a disposizione 60 giorni per scegliere fra tre differenti possibilità: accettare per decorrenza dei termini, accettare comunicando la decisione, in forma ufficiale, all’ente esaminante, o respingere (parzialmente o totalmente) la richiesta della provincia controdeducendo. Qualora la scelta dell’amministrazione comunale ricada sulle prime due alternative il Consiglio provinciale, vedendo accettate pienamente le modifiche richieste, si pronuncia approvando il piano e destinandolo alla fase successiva del suo percorso. Nel caso in cui si decida di rifiutare le modifiche richieste, le controdeduzioni prodotte dall’amministrazione comunale sono nuovamente inviate al Ctr per l’acquisizione del relativo parere. Ovviamente il nuovo esame riguarda esclusivamente gli atti che sono stati oggetto di richiesta di modifiche da parte dell’ente esaminante. Una volta compiuto l’esame dell’Uu la documentazione ritorna al Consiglio provinciale che si pronuncia nuovamente sul piano. In caso di pronunciamento sfavorevole il piano viene approvato con le modifiche che erano state inizialmente richieste, mentre, qualora si opti per l’accoglimento delle controdeduzioni comunali, viene inviato alla regione nella sua versione originaria per proseguire il percorso;

3. nel caso in cui il pronunciamento della provincia richieda la restituzione per rielaborazione, l’iter subisce un’ulteriore complicazione. Il piano, infatti, ritorna al comune, il quale deve procedere entro 180 giorni alla rielaborazione sulla base delle precise indicazioni fornite dall’ente esaminante, e restituzione alla provincia o alla comunità montana competente. Ripetuta l’istruttoria di procedibilità e attestato che tale istruttoria abbia avuto esito favorevole, il piano viene nuovamente inoltrato al Ctr per l’acquisizione del parere che deve essere espresso sempre entro 60 giorni. Ripetuta l’istruttoria di merito, il Consiglio provinciale si pronuncia approvando il piano qualora siano state effettuate tutte le modifiche richieste, respingendolo definitivamente qualora non si siano realizzate le modifiche indicate dalla provincia.

L’esame regionale

Il parere favorevole espresso dalla provincia comporta l’invio del Prg alla Giunta regionale che ha il compito di verificarne la conformità al piano regionale. Nel caso della Regione Campania non è presente tale piano regionale, per cui la verifica di conformità in questione riguarda esclusivamente i comuni che ricadono all’interno del Put della penisola amalfitano-sorrentina, mentre la verifica condotta dalla regione per tutti gli altri comuni si traduce in un controllo di conformità destinato a verificare che le procedure seguite nell’esame del piano non contrastino con la normativa vigente.

Nella pratica, però, si presenta una contraddizione tra le disposizioni politiche di delega delle funzioni e l’effettivo operato della regione, infatti i funzionari regionali non si limitano a svolgere le suddette mansioni, ma effettuano delle istruttorie di merito interne che ricalcano le procedure seguite dagli enti provinciali al momento della valutazione dei Prg.

Qualora la regione, analizzata la documentazione, evinca che non si è verificata la conformità alle normative e ai piani sovraordinati, restituisce il piano al comune richiedendone la rielaborazione, cosicché si ripeterà lo stesso iter che si ottiene nel caso in cui la provincia decida la restituzione per rielaborazione (in pratica, si ritorna al punto 3).

Il pronunciamento avviene mediante decreto del Presidente della Giunta regionale, con il quale si esprime un parere relativo al piano. Tale decreto è anticipato da una delibera della Giunta, formulata sulla base della suddetta istruttoria interna, in base alla quale si emette il decreto relativo alla conformità. La durata della fase di valutazione regionale è di 90 giorni, trascorsi i quali si intende acquisito il visto da parte della regione.

Il decreto di approvazione provinciale

Allo scadere del termine di 90 giorni previsto, il Prg torna alla provincia (o alla comunità montana) competente per l’emanazione del decreto presidenziale di approvazione e diventa esecutivo con la pubblicazione di tale decreto sul Burc, nonchè con il deposito degli atti presso la segreteria comunale.

Occorre fare distinzione tra i casi di diverso pronunciamento da parte della provincia:

- nel caso in cui la provincia abbia espresso parere favorevole al Prg pervenuto, allora tale piano è inviato direttamente alla regione, la quale ha l’obbligo di effettuare le verifiche di conformità e, successivamente, di restituirlo alla provincia (o comunità montana) competente per l’emanazione del decreto presidenziale che sancisce l’esecutività del piano;

- nel caso in cui, viceversa, il parere espresso dalla provincia non sia favorevole, ma sia disposta la restituzione per la rielaborazione, i tempi di approvazione si allungano a causa della ripetizione delle operazioni di controllo effettuate precedentemente¹⁹.

Nel caso in cui il pronunciamento dell’ente esaminante richieda modifiche per l’approvazione, allora l’amministrazione comunale ha le seguenti possibilità:

1. accettazione delle modifiche, con presa d’atto o per decorrenza dei termini;

2. rifiuto parziale o totale delle modifiche.

Nel primo caso si creano i presupposti per un immediato pronunciamento favorevole da parte del Consiglio comunale, mentre nel secondo caso è necessario un nuovo esame delle controdeduzioni prodotte, da parte del Ctr, per consentire all’ente esaminante di pronunciarsi in maniera definitiva.

¹ Su tale aspetto Giovanni Astengo prese chiaramente posizione in occasione del Congresso Inu del 1955 (Astengo G., 1956), richiamando espressamente la necessità di decentrare alle regioni le funzioni di controllo e il coordinamento della pianificazione. A titolo di esempio, a tre anni dall’approvazione del piano di Milano (1952), erano stati varati circa 100 Ppe, uno solo dei quali era stato però approvato.

² Tale articolo è stato modificato dalla legge costituzionale 3 del 18.9.2001, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24.10.2001.

Art. 3

1. L’articolo 117 della Costituzione è sostituito dal seguente:

“Art. 117 - La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;

b) immigrazione;

c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;

d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;

f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;

l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

n) norme generali sull’istruzione;

o) previdenza sociale;

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane;

q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;

r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;

s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

omissis

³ Il Dpr 8/1972 primo dei due suddetti decreti, stabiliva un trasferimento di competenze che, però, riservava ancora un ruolo fondamentale allo Stato e per tale motivo fu oggetto di forti critiche.

Il compimento della politica di decentramento delle funzioni si ebbe con il Dpr 616/1977, il quale sanciva il definitivo e completo passaggio dell’urbanistica alle regioni. L’art. 79 riportava testualmente: “sono trasferite alle regioni le funzioni amministrative dello Stato e degli enti pubblici di cui all’articolo 1 nelle materie urbanistica (…) come attinenti all’assetto ed utilizzazione del rispettivo territorio”. L’art. 81, invece, enunciava tutte le competenze che erano mantenute dallo Stato. In pratica, lo Stato, attraverso il Ministero dei lavori pubblici, continuava ad esercitare le funzioni di indirizzo e coordinamento per la formulazione delle politiche territoriali su scala regionale e comunale.

⁴ L’art. 23 della Lr 54/1980 stabilì che le funzioni amministrative nella materia urbanistica riguardanti l’approvazione dei Prg e dei PdiF, nonché di tutti gli strumenti comunali e intercomunali, la cui approvazione era fino a quel momento di competenza regionale, fossero delegate alle comunità montane e, per quanto concerne i comuni in esse non compresi, alla provincia. Si stabilì, inoltre, che le comunità montane e le province avrebbero dovuto svolgere le funzioni ad esse delegate “sulla base e nel rispetto delle leggi regionali contenenti vincoli sul territorio e degli indirizzi di assetto territoriale adottati dalla regione”. Veniva, in questo modo, emanata una normativa che forniva indicazioni di carattere generale sulle competenze in materia di approvazione degli strumenti urbanistici.

Un ulteriore passo avanti nella definizione delle competenze fu fatto con la Lr 65/1981 la quale, all’art. 6, recitava: “Sono delegate e sub-delegate alle comunità montane e, per i comuni non compresi in esse, alle province le altre funzioni in materia di urbanistica e beni ambientali di cui all’art. 23 della legge 29 maggio 1980, n. 54”, dove con la dicitura “altre funzioni in materia di urbanistica” si faceva riferimento ai Prg, ai PdiF e a tutti gli strumenti comunali e intercomunali elencati precedentemente. Tale legge stabilì, in aggiunta a quanto detto, che fossero delegate ai comuni “le funzioni amministrative concernenti l’approvazione dei piani particolareggiati di esecuzione, dei piani di lottizzazione, dei piani di zona per l’edilizia economica e popolare di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, dei piani degli insediamenti produttivi e di ogni altro strumento urbanistico esecutivo”. Questi provvedimenti consentivano una riduzione delle competenze delle province e delle comunità montane in materia di approvazione, richiedendo, però, la preventiva formulazione e approvazione dei Prg comunali.

⁵ Con la Lr Campania del 29.5.1980, n. 54, si delegò, in via di principio, alle comunità montane e, per i comuni non compresi in esse, alle province, le funzioni amministrative regionali, sia in ordine all’approvazione dei piani urbanistici comunali sia in materia di tutela del paesaggio. Successivamente, con la Lr Campania dell’1.9.1981, n. 65, tali funzioni furono direttamente delegate ai comuni, limitatamente all’approvazione degli strumenti urbanistici esecutivi, laddove il comune sia provvisto di Prg, e ad alcune funzioni in materia paesistica (autorizzazioni e nulla osta; cartelli pubblicitari; sanzioni amministrative). Finalmente, con Lr del 23.2.1982, n. 10, e Lr del 20.3.1982, n. 14, le deleghe suindicate furono specificamente disciplinate ed attuate.

⁶ La Regione Campania pubblicò, in merito, sul Burc del 24.6.1982 “Indirizzi programmatici e direttive fondamentali per l’esercizio delle deleghe e subdeleghe ai sensi dell’art. 1 della legge regionale 1 settembre 1981, n. 65” in cui era presente un elenco tabellare dei comuni costituenti le province della Campania con indicazioni riguardanti le superfici del territorio comunale che rispondevano ai requisiti richiesti, rispettivamente, dagli articoli 1 e 14 della legge 991/1952 e successive modifiche. L’articolo 1 decretava che fossero considerati territori montani “i comuni censuari situati per almeno l’80 per cento della loro superficie al di sopra di 600 metri di altitudine sul livello del mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica inferiore e la superiore del territorio comunale non è minore di 600 metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro, censito, risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario (…) non superi le lire 2400”. Si prevedeva, inoltre, la possibilità di inserire nell’elenco dei comuni che presentavano le caratteristiche suddette anche quei comuni, o porzioni di essi, che pur non presentando le caratteristiche elencate presentassero pari condizioni economiche e agrarie. L’art. 14 sancì che era possibile formare dei comprensori di bonifica montana costituiti dai territori montani “che a causa del degradamento fisico o del grave dissesto economico, non siano suscettibili di una proficua sistemazione produttiva senza il coordinamento dell’attività dei singoli e l’integrazione della medesima ad opera dello Stato”. Si prevedeva anche la possibilità di includere nei comprensori di bonifica i territori che non presentassero le caratteristiche elencate nell’art. 1. La successiva emanazione della legge 1102/1971 confermò, con l’art. 3, le indicazioni fornite dagli artt. 1 e 14 della legge 991/1952. L’art. 4, inoltre, istituiva le comunità montane come enti di diritto pubblico che dovevano costituirsi tra i comuni ricadenti in ciascuna zona montana omogenea, perimetrata ai sensi dell’art. 12 del Dpr 987/1955, definendone le specifiche competenze.

L’art. 7 della legge 1102/1971, invece, stabiliva che “la Comunità montana, in armonia con le linee di programmazione e con le norme urbanistiche stabilite dalle regioni (…), può redigere piani urbanistici, di cui si dovrà tener conto nella redazione (…) dei piani regolatori e dei programmi di fabbricazione che i comuni sono tenuti ad adottare”, definendo, di fatto, il ruolo che avrebbero dovuto assumere le Comunità montane in materia di pianificazione di area vasta.

L’elenco tabellare dei comuni riportato nella pubblicazione del Burc presentava, in due distinte colonne, le superfici del territorio, per singolo comune, che rispondevano agli artt. 1 e 14. Qualora la somma delle due superfici o anche una sola delle due equiparasse il valore di superficie totale del territorio, il comune era classificato come montano. Nel caso in cui la somma delle due superfici non raggiungesse il valore totale di estensione territoriale, il comune era classificato come parzialmente montano. L’elenco non comprendeva quei comuni che non presentassero porzioni di superficie rispondenti ai requisiti di cui agli artt. 1 e 14, i quali, automaticamente, erano classificati come non montani.

⁷ Per la cronaca, la competenza in materia urbanistica per la Provincia di Salerno riguarda la provincia per 55 comuni e le comunità montane (in tutto 12) per 103 comuni.

⁸ L’art. 1 della Lr 17/1982 stabilisce che “in caso di inerzia, le Comunità montane e, per i comuni non interamente compresi in esse, le province provvedono, a mezzo di commissari ad acta, agli adempimenti previsti dall’articolo 8 della legge 1150/1942 e successive modificazioni, entro sessanta giorni dalla scadenza dei termini stabiliti dalla stessa norma”.

⁹ Con deliberazione di Consiglio provinciale n. 102 del 29.11.1999, la Provincia di Salerno approvava il provvedimento di reintegra dei comuni di competenza provinciale nel potere pianificatorio (Agropoli, Albanella, Atena Lucana, Bellizzi, Fisciano, Mercato S. Severino, Palomonte, S. Valentino Torio).

¹⁰ Poi diventata DLgs del 30.3.1990, n. 76 inerente il Testo unico delle leggi per gli interventi nei territori della Campania, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982.

¹¹ Per quanto riguarda l’attuazione, negli oltre cinquecento comuni della Regione Campania, al 1995 risultavano approvati ai sensi della legge 219/1981 più di trecento strumenti urbanistici esecutivi di cui circa 110 PdiR, 87 Peep, 106 Pip e 12 piani di ricostruzione. A tutt’oggi i comuni continuano ad utilizzare le procedure della legge 219/1981.

¹² La Lr 24/1989, intervenuta a modifica della Lr 14/1982, stabilì che le funzioni amministrative relative all’approvazione dei Prg dei comuni capoluoghi di provincia fossero esercitate dalla giunta regionale previa istruttoria del comitato tecnico regionale (Ctr), riservando, in questo modo, la possibilità di controllare direttamente gli strumenti disposti per regolare l’attività pianificatoria nei cinque comuni principali della Campania.

¹³ La legge 142/1990 stabilì l’abrogazione dell’art. 1 della legge 991/1952, nonché il secondo comma dell’art. 14 della stessa legge e gli artt. 3, 5 e 7 della legge 1102/1971, emanata a correzione della precedente. In questo modo veniva a crearsi una condizione di vuoto normativo che annullava le classificazioni effettuate in precedenza e che avrebbe richiesto una successiva produzione legislativa di regolamentazione, in quanto le leggi emanate dalla Regione Campania per le deleghe in materia urbanistica, Lr 54/1980 e Lr 65/1981, pur restando in vigore non avevano più, teoricamente, ragion d’essere essendo venuta meno la classificazione iniziale dei comuni sulla base della quale si stabilivano le competenze in materia urbanistica. Non essendo stata prodotta, negli anni a venire, ulteriore normativa, regionale o nazionale, che definisse diverse competenze in materia di approvazione dei Prg rimane stabilito, a tutt’oggi, che le comunità montane sono delegate all’approvazione dei Prg prodotti da quei comuni in esse ricadenti e che sono stati classificati come montani. Per tutti gli altri comuni, classificati come parzialmente montani o non montani, pur ricadendo all’interno della comunità montana, le competenze in materia di approvazione dei Prg sono trasferite alle province. L’attuale suddivisione del territorio provinciale in comunità montane riporta le disposizioni contenute nella Lr 6/1998 che, a sua volta, ricalca la suddivisione riportata nell’art. 1 della Lr 31/1994, effettuata a norma dell’art. 28 della legge 142/1990; quest’ultima, infatti, reca, tra l’altro, indicazioni per la costituzione di comunità montane tra i comuni montani e parzialmente montani appartenenti alla stessa provincia.

¹⁴ L’art. 62 del Regio decreto (Rd) 383/1934 ha stabilito che ogni comune deve avere un albo pretorio per la pubblicazione delle ordinanze, delle deliberazioni, dei manifesti e di tutti gli altri atti che devono essere portati a conoscenza della cittadinanza. L’art. 131 dello stesso Rd ha poi stabilito che anche ogni provincia debba avere un albo pretorio con le stesse funzioni. Le disposizioni contenute nella legge 142/1990 riguardante il riordino delle autonomie locali non ha modificato la normativa sugli albi pretori.

¹⁵ Disposizioni diverse in merito alla pubblicazione riguardano gli strumenti esecutivi di livello inferiore rispetto al Prg. Le suddette disposizioni sono riportate nell’allegato alla Lr 14/1982, capo III.

¹⁶ È da precisare che inizialmente la legge 1150/1942 prevedeva, all’art. 9, che le osservazioni alle scelte di piano potessero essere presentate solo da associazioni sindacali e dagli altri enti pubblici ed istituzioni interessati, ma, in seguito, tale possibilità è stata estesa anche ai soggetti privati. Le stesse osservazioni non possono essere considerate rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi al piano.

¹⁷ I pareri degli enti a cui è stato inviato il piano vengono fatti propri dall’amministrazione comunale, per cui da quel momento bisogna stabilire se modificare la documentazione del piano o respingere le indicazioni fornite.

¹⁸ Le indicazioni in questione sono contenute nella circolare esplicativa della Lr 14/1982.

¹⁹ La normativa attuale consente alla provincia di estendere i tempi di valutazione a 365 giorni, da utilizzare per effettuare tutti i passaggi, nonché di prolungarli, nel caso in cui dall’esame preliminare scaturiscano mancanze di diverso genere, attraverso il differimento della data di inizio istruttoria al momento di acquisizione delle modifiche o integrazioni richieste al comune.

Bibliografia

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Inu (a cura) (2003), Rapporto sullo stato della pianificazione del territorio 2003, Ministero dei Lavori Pubblici - Direzione Generale del Coordinamento Territoriale, Roma.