Roberto Gerundo

Tre sono le novità di rilievo che condizioneranno fortemente i destini del territorio e del suo ordinato sviluppo emerse tra la fine del 2003 e l’inizio del 2004: la rinnovata edizione del condono edilizio; il cammino parlamentare della riforma urbanistica; il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Solo il terzo è ascrivibile al novero delle disposizioni normative certe che concorreranno alla gestione del territorio per il prossimo futuro.

Incerto è, infatti il percorso della riforma urbanistica, più volte tentata nelle precedenti legislature, purtroppo senza il successo conclusivo della definitiva approvazione, come appena nel 2000 accadde all’ottimo disegno di legge recante “norme per il governo del territorio”, tenacemente portato avanti dalla VIII Commissione parlamentare della Camera dei deputati.

Come incerto è l’esito della terza edizione del condono edilizio, dopo l’esperienza non felice del 1985, confermata ancora più in negativo con la replica del 1993.

Ciò non perché il Governo Berlusconi, artefice anche del precedente condono, con la già sperimentata inclusione nella legge finanziaria dello Stato, non lo abbia elevato a dignità di legge, ma perché ben otto regioni hanno sollevato questioni di costituzionalità dinanzi alla suprema corte e lo stesso Governo ha impugnato le numerose leggi regionali che, indipendentemente dall’appartenenza politica delle amministrazioni elette, hanno diffusamente teso a vanificarne gli effetti, in tutto o in parte, o, comunque, a rendere di gran lunga più strette le maglie della potenziale perdonabilità.

Rimandando, quindi, il commento di areAVasta su tali vicende ai loro esiti conclusivi, appare doveroso concentrarsi sul Codice dei beni culturali e del paesaggio, il cui testo è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il 16 gennaio 2004, nella forma di DLgs 22 gennaio 2002, n. 42.

Esso è andato a sostituire, abrogandolo totalmente, il pur recente DLgs 490/1999, riguardante il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’art. 1 della legge 352/1997.

Con esso il governo era stato “delegato ad emanare, ... , un decreto legislativo recante un testo unico nel quale siano riunite e coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni culturali e ambientali …” ed autorizzato ad “inserite nel testo unico le disposizioni legislative vigenti …”, potendo apportare “esclusivamente le modificazioni necessarie per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonché per assicurare il riordino e la semplificazione dei procedimenti”.

Con il successivo art. 10 della legge 137/2002 il Governo è “delegato ad adottare ... uno o più decreti legislativi per il riassetto e ... la codificazione delle disposizioni legislative in materia di: beni culturali e ambientali …”.

I suddetti decreti legislativi, “senza determinare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato”, si sarebbero dovuti attenere agli articoli 117 e 118 della Costituzione; adeguare “alla normativa comunitaria e agli accordi internazionali”; favorire il “miglioramento dell’efficacia degli interventi concernenti i beni e le attività culturali, anche allo scopo di conseguire l’ottimizzazione delle risorse assegnate e l’incremento delle entrate”; ed indicare le “… politiche pubbliche di settore, anche ai fini di una significativa e trasparente impostazione del bilancio …” e lo “… snellimento e abbreviazione dei procedimenti; adeguamento delle procedure alle nuove tecnologie informatiche …”.

Inoltre, avrebbero dovuto “… aggiornare gli strumenti di individuazione, conservazione e protezione dei beni culturali e ambientali, anche attraverso la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione di regioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e privati, senza determinare ulteriori restrizioni alla proprietà privata, né l’abrogazione degli strumenti attuali e, comunque, conformandosi al puntuale rispetto degli accordi internazionali, soprattutto in materia di circolazione dei beni culturali; riorganizzare i servizi offerti anche attraverso la concessione a soggetti diversi dallo Stato mediante la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione di regioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e privati, in linea con le disposizioni di cui alla lettera b-bis) del comma 1 dell’articolo 10 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, e successive modificazioni; adeguare la disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali, modificando le soglie per il ricorso alle diverse procedure di individuazione del contraente in maniera da consentire anche la partecipazione di imprese artigiane di comprovata specializzazione ed esperienza, ridefinendo i livelli di progettazione necessari per l’affidamento dei lavori, definendo i criteri di aggiudicazione e prevedendo la possibilità di varianti oltre i limiti percentuali ordinariamente previsti, in relazione alle caratteristiche oggettive e alle esigenze di tutela e conservazione dei beni; ridefinire le modalità di costituzione e funzionamento degli organismi consultivi che intervengono nelle procedure per la concessione di contributi e agevolazioni in favore di enti ed istituti culturali, al fine di una precisa definizione delle responsabilità degli organi tecnici, secondo princìpi di separazione fra amministrazione e politica e con particolare attenzione ai profili di incompatibilità; individuare forme di collaborazione, in sede procedimentale, tra le amministrazioni per i beni e le attività culturali e della difesa, per la realizzazione di opere destinate alla difesa militare …”.

In sostanza, il Governo è stato autorizzato a legiferare nel modo più ampio possibile, essendo improbabile, a meno di risultati eclatanti, la formulazione di una qualsiasi norma che possa, in un modo o nell’altro, dirsi non ascrivibile al dettagliato ed omnicomprensivo elenco degli obiettivi delineati dalla legge 137/2002.

Da soli, i 184 articoli del Codice dei beni culturali e del paesaggio (Cbcp), rispetto ai 166 del DLgs 490/1999 (Tu), tenderebbero a denotare una maggiore articolazione e specificazione nella trattazione della materia nel suo complesso.

La Parte III - Beni paesaggistici si compone, viceversa, di 29 articoli (da 131 a 159), rispetto ai 25 (da 138 a 162) del testo abrogato.

Veniamo, quindi, alle novità introdotte dal Cbcp, limitando il commento alle questioni afferenti ai suddetti beni paesaggistici che perdono la connotazione di ambientali, introdotta nel Tu.

Le disposizioni generali

La denominazione della Parte III del Cbcp fa, infatti, riferimento al paesaggio e non più anche all’ambiente, quindi, all’insieme dello spazio “considerato con tutte o con la maggior parte delle sue caratteristiche”¹.

Con il termine paesaggio si fa, viceversa, riferimento ad una “porzione di territorio considerata dal punto di vista prospettico o descrittivo, per lo più con un senso affettivo cui può più o meno associarsi anche un’esigenza di ordine artistico ed estetico”², definizione che concettualmente coincide con quella data dallo stesso Cbcp, che precisa come “per paesaggio di intende una parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni”.

Si è messo a confronto la suddetta definizione normativa di paesaggio con quella estratta da un dizionario di italiano, quindi, con caratteri di semplicità e stabilità linguistica, per sgombrare il campo da ipotesi di approcci innovatori che il Cbcp avrebbe praticato.

Già dalle denominazioni utilizzate, emerge come si tratti di un testo che non solo non recepisce una visione in evoluzione del paesaggio, ma opera un arretramento rispetto alla stessa legge 431/1985, nota come legge Galasso dal nome del sottosegretario ai beni culturali e ambientali dell’epoca che la ideò, riposizionando la nozione di paesaggio nella consolidata tradizione valoriale delle origini, così come da sempre interpretata dalle Soprintendenze.

Coerentemente, i beni paesaggistici sono oggetto di tutela e valorizzazione operata dai piani paesaggistici che sostituiscono i piani territoriali paesistici introdotti dalla legge fondativa 1497/1939.

Vero è che i piani paesaggistici possono trovare un’alternativa nei “piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici” (art. 35, comma 1), ma il messaggio culturale e politico che emerge è il ridimensionamento della visione territoriale del paesaggio.

Una visione derivante da un approccio che, sin dalle origini, senza tuttavia svilupparlo compiutamente, apriva il concetto di paesaggio all’area vasta e che, successivamente, avrebbe consentito di maturare l’idea contemporanea di ambiente, quale insieme indivisibile di una pluralità di elementi e relazioni fra essi intercorrenti, nello spazio e nel tempo.

Paradossalmente, essendo i piani paesaggistici “concernenti l’intero territorio regionale” (art. 35, comma 1), si potrebbe avanzare l’ipotesi che le regioni, che sono confermate nella competenza di formarli, siano impegnate nell’assoggettarvi esaustivamente il proprio ambito geografico, collidendo con altre forme di pianificazione territoriale, ora attribuite formalmente alle province.

Tale ipotesi, discutibile per via di una sua rigidità e pesantezza tecnico-amministrativa, non sarebbe, tuttavia, priva di suggestioni politico-culturali.

La tanto spesso giustamente enfatizzata coincidenza dell’intero territorio nazionale con un solo ed indivisibile bene culturale e ambientale avrebbe così sortito una prima ricaduta operativa e fornito una strumento concreto.

A ben vedere, la ricaduta, come sarà più chiaro nel seguito, rischia di essere diametralmente opposta.

Le regioni assoggettano ai piani paesaggistici porzioni di suolo che concernono il – leggi ricadono nel – territorio di competenza e, quindi, possono deciderne l’estensione, anche revisionando i perimetri delle aree assoggettato a vincoli paesistici imposti dalle normative previgenti.

L’individuazione dei beni paesaggistici

Se le caratteristiche degli immobili e delle aree da ritenere di notevole interesse pubblico rimangono pressoché identiche a quelle già descritte nel Tu, che le riprendeva pedissequamente, sia nella sostanza che nel lessico, dalla legge 1497/1939, dimostrando una pietrificazione scientifico-culturale forte di 65 anni di vita, una novità rilevante deriva dalla soppressione dei cosiddetti vincoli ambientali di natura tipologica, introdotti dalla legge 431/1985.

Essi avevano avuto diversi meriti:

- avevano semplificato le procedure di individuazione delle aree sensibili, classificandole contestualmente ed in maniera certa;

- avevano aperto la strada della transizione concettuale tra paesaggio ed ambiente;

- avevano condotto sotto tutela paesistica quasi la metà del territorio nazionale - intorno al 47%.

L’attenzione a tali territori dovrà essere riconfermata, pena la successiva decadenza, a seguito della specifica inclusione dei relativi territori nel piano paesaggistico di iniziativa regionale, cui il Cbcp fa riferimento al singolare, ma che sarà conformato a macchie di leopardo.

In particolare, fiumi, torrenti e corsi d’acqua, anche prima dell’approvazione del piano paesaggistico, potranno essere sottratti alla precedente tutela qualora, “in tutto o in parte, siano ritenuti irrilevanti ai fini paesaggistici e pertanto inclusi in un apposito elenco redatto e reso pubblico dalla regione competente” (art. 142, comma 3).

Ma come si può verificare che un fiume possa non essere annoverato, per definizione, fra quegli habitat in cui componenti della più varia natura interagiscono conferendogli pregi di indiscutibile valore paesaggistico, oltre che ambientale?

Anche i fiumi più inquinati - ricorre sempre a tal proposito il nome del Sarno in Campania - sono da risarcire delle perdite di valore paesaggistico subite negli anni e, quindi, dovrebbero continuare ad essere tutelati, possibilmente in modo più efficace.

Invece, alcuni di essi si pensa di declassarli quali figli di una natura minore.

Volendo praticare una forma di cinico realistico ambientale, si potrebbe anche concludere per la irrecuperabilità di alcuni episodi, almeno nel breve-medio periodo, ma la disposizione del Cbcp, con tutta probabilità, non sarà chiamato solo a verificare le sorti terminali di alcune aste fluviali, bensì scatenerà una pressione permanente dei proprietari degli immobili limitrofi all’ampio reticolo idrografico superficiale che pervade capillarmente il paese, al fine di sottrarre i propri suoli alle tutele previgenti.

Il soggetto abilitato a gestire la individuazione dei beni pesistici è la commissione provinciale, nella quale i sindaci sono esclusi rispetto al Tu, rimanendo l’obbligo della loro audizione.

Non è dato di essere certi se la suddetta commissione provinciale abbia facoltà nel proporre sia la individuazione sia la rimozione della tutela paesaggistica estesa a determinati suoli o immobili, né è chiarita la sua durata in carica.

Ciò perché il Cbcp appare, complessivamente, di contorta lettura e denso di riferimenti a sé stesso, non mancando comma di articolo che non subordini effetti alle determinazioni di altri, a loro volta rimandanti a catene di commi sparsi nell’intero articolato normativo.

La pianificazione paesaggistica

Anche nell’inquadramento della forma di piano preposto alla tutela paesaggistica, il Cbcp appare sufficientemente contorto, miscelando azioni, livelli e controlli in modo da renderne disagevole la comprensione.

Esso ripartisce il territorio in ambiti omogenei, per livelli differenziati di pregio paesaggistico, nei quali detta, fra l’altro, “la previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio” (art. 143, comma 2, lett. b) e individua “le misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel contesto paesaggistico” (art. 143, comma 3, lett. g).

Come si può vedere, il piano paesaggistico non pone in modo residuale il tema delle trasformazioni edilizie ed urbanistiche in aree assoggettate a tutela, anzi finisce per  evidenziarne il ruolo baricentrico nella nuova politica di gestione del territorio.

È la risposta che, nell’attuale fase politica, il Governo dà al problema reale dello sviluppo economico del paese, pervasivamente disseminato di beni culturali e paesaggistici per buona parte della sua estensione geografica.

Lo stesso codice fa riferimento alle “azioni e … investimenti finalizzati allo sviluppo sostenibile delle aree interessate” (art. 143, comma 3, lett. g).

È evidente che la sostenibilità dello sviluppo in aree di pregio paesaggistico non attiene alle modalità di trasformazione fisica, se non in forma minimale e con connotati di necessità estrema, come nel caso di alcune importanti infrastrutture – non facendo qui assolutamente riferimento al ponte sullo Stretto di Messina - quanto alle forme di uso e di riconversione d’uso che si possono favorire nei preesistenti insediamenti urbani, che in tutto il territorio italiano e, in particolare, nelle sue aree di maggiore valore naturalistico e ambientale, si sono massicciamente diffusi ed accresciuti negli ultimi 50 anni.

Per quanto attiene ai territori che il piano paesaggistico deve obbligatoriamente ricomprendere, sono da includervi le aree assoggettate a tutela con atto amministrativo esplicito, gli ambiti tipologici già individuati dalla legge 431/1985 che si riterrà di considerare meritevoli di tutela, altre aree “da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e utilizzazione” (art. 143, comma 3, lett. c).

È stato sottolineato, da più parti, come un successo il fatto che il piano paesaggistico possa estendere la propria efficacia anche a territori non formalmente assoggettati a tutela, mentre il vecchio piano territoriale paesistico, almeno così si riteneva non essendo chiara la norma di riferimento, poteva riguardare solo i territori oggetto di vincolo.

Ma quali potranno essere tutte quelle aree sfuggite ai decreti paesistici imposti nell’ultimo secolo dallo Stato nè inclusi fra i territori tipologicamente vincolati dalla legge 431/1985?

In effetti, è come se il Cbcp avesse aggiunto una marcia in più al motore della riforma, ma ne avesse drasticamente ridotto la potenza.

Un punto di evidente arretramento e di aumento della confusione generati dal Cbcp sta nel “coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione” (art. 145).

Il DLgs 112/1998 aveva avviato il processo di integrazione e di reductio ad unum delle varie forme di pianificazione territoriale - le cosiddette pianificazioni separate - in anni recenti invocato da più parti, dagli enti locali alle forze sociali ed imprenditoriali.

All’art. 57, concernente “pianificazione territoriale di coordinamento e pianificazioni di settore”, si disponeva che “La regione, con legge regionale, prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale di cui all’articolo 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempre ché la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti. In mancanza dell’intesa di cui al comma 1, i piani di tutela di settore conservano il valore e gli effetti ad essi assegnati dalla rispettiva normativa nazionale e regionale.”

Il Cbcp, viceversa, dispone che “le previsioni dei piani paesaggistici … sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione”.

È palese come si contrappongano due filosofie di governo del territorio: l’una, basata sulla preminenza della pianificazione territoriale di coordinamento di competenza provinciale, orientata a ricomprendere la tutela e la valorizzazione del paesaggio e, più in generale, dell’ambiente, quale momento ordinario ed intrinseco alle scelte di tutela ed uso del suolo; l’altra, aggrappata ai meccanismi di sovraordinazione fra differenti previsioni di assetto territoriale, tesa a ritagliarsi una nicchia di territori paesaggisticamente pregiati all’interno del perimetro regionale, per i quali decidere sulla sostenibilità di trasformazioni, finalizzate ad uno “sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non fare diminuire il pregio paesaggistico del territorio, …” (art. 142, comma 2, lett. b).

Le contraddizioni diventano ancora più stridenti solo a ricordare anche l’art. 25 della legge quadro sulle aree protette 394/1991, allorquando dispone che “Il piano per il parco … ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello”.

Per altro, nel caso di parchi regionali la competenza apparterrebbe al medesimo ente titolare della pianificazione paesaggistica, mentre, nel caso di parchi nazionali, si fronteggerebbero competenze statali e regionali.

Il Cbcp non provvede ad abrogare nessuna delle norme evidenziate.

In definitiva, per le ricadute sul governo del territorio, esso contribuisce a frenare in tema di pianificazione di area vasta, quale strumento organico della programmazione economica e dello sviluppo locale, ambientalmente sostenibile ovunque e non solo nelle più limitate che nel passato zone assoggettate a tutela paesistica.

Fermo restando le perplessità, prima evidenziate, in merito al carattere dei contenuti sui quali il Cbcp poggia il ricongiungimento fra tutela e sviluppo.

Vera e più avanzata riforma dei beni paesaggistici sarebbe stata se si fosse previsto il definitivo superamento della pianificazione territoriale paesistica e la sua stabile ed organica integrazione con la pianificazione territoriale di coordinamento, affidandola all’attuale ente intermedio e riferita all’interezza dell’ambito provinciale, tale da essere così esaustiva dell’intero territorio nazionale.

Si sarebbe così perseguita l’idea di un paesaggio non più estetizzante e rinvenibile episodicamente per scorci e punti di vista, ma coincidente con il territorio nel suo complesso; un paesaggio urbano, periubano ed axtraurbano; naturale ed antropizzato; agrario ed industriale; di pianura, collinare e montano; costiero e interno.

Un paesaggio da riprogrammare con modalità sapientemente articolate, ma da migliorare ovunque, sia nelle aree meno contaminate sia nei luoghi della frantumazione insediativa tipica dell’ultima metà del ‘900.

¹ Devoto G, Oli G. C., Il dizionario della lingua italiana, Le Monnier, 2000, Firenze.

² Idem.

Il titolo dell’editoriale si ispira ad una battuta di Ennio Flaiano, “Certo, certissimo … anzi probabile”, divenuta famosa dopo essere stata utilizzata per lanciare, nel 1969, un film di Marcello Fondato, tratto dal racconto Diario di una telefonista di Dacia Maraini.

1. Bitonto

2. Roma Centocelle

3. Amsterdam

4. Edimburgo

Le immagini sono tratte da Albrecht B., Benevolo L. (1994), I confini del paesaggio umano, Editori Laterza, Bari