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Le procedure amministrative dello sportello
unico sono contenute negli articoli 23 e
seguenti del DLgs 31 marzo 1998, n. 112 e
nel Regolamento approvato con Dpr 20 ottobre
1998, n. 447. Tali norme hanno introdotto
per la realizzazione di attività produttive
in contrasto con lo strumento urbanistico le
procedure di formazione delle varianti agli
strumenti urbanistici generali - vigenti o
adottati - questi ultimi anche se non ancora
approvati - che derogano dai procedimenti
ordinari previsti dalla normativa regionale
vigente.
La Provincia di Salerno, considera
particolarmente importante l’attuazione di
detta normativa, sempre finalizzata ad uno
sviluppo territoriale sostenibile e,
pertanto, ritiene doveroso e utile - a
seguito di un adeguato approfondimento della
materia - rappresentare alle SS.LL.
valutazioni e osservazioni fornendo un
indirizzo operativo, che consenta di
procedere uniformemente e che, soprattutto,
eviti procedure che vanificherebbero
l’intento stesso della norma.
- Campo di applicazione: il Dpr 447/1998
ha per oggetto la localizzazione degli
impianti produttivi di beni e servizi, la
loro realizzazione, ristrutturazione,
ampliamento, cessazione, riattivazione e
riconversione dell’attività produttiva,
nonché l’esecuzione di opere interne ai
fabbricati adibiti ad uso impresa.
In particolare, inserendo l’individuazione
dei beni e servizi con il comma 1 bis
(introdotto dal Dpr 440/2000) il legislatore
si è preoccupato di ampliare in misura
considerevole l’ambito di applicazione della
norma. Sono state infatti previste, a titolo
esemplificativo, anche le attività agricole,
commerciali e artigiane, le attività
turistiche e alberghiere, i servizi resi
dalle banche e dagli intermediari
finanziari, i servizi di telecomunicazione,
lasciando quindi aperta la possibilità di
assoggettare a tale disciplina qualsiasi
tipo di attività di produzione di beni o
servizi.
- Localizzazione degli impianti
produttivi di beni e servizi: l’art. 2 del
Dpr 447/1998 disciplina l’individuazione
delle aree da destinare all’insediamento
degli impianti produttivi.
Tale individuazione di aree è opportuna per
i comuni il cui strumento urbanistico
generale risulti carente di aree già
destinate all’insediamento di attività
produttive. L’art. 2, infatti, dispone che
tale variante sia approvata “in base alle
procedure individuate con legge regionale,
ai sensi dell’art. 25, comma 1, lettera a)
della legge 47/1985” ed inoltre prevede che
la variante “sia subordinata alla preventiva
intesa tra le altre amministrazioni
eventualmente competenti. Intesa da assumere
in Conferenza dei servizi …”.
L’intesa prevista dall’art. 2 è una facoltà
per il comune che potrà indire, con il
valore e per gli effetti previsti dall’art.
14 comma 1 della legge 241/1990 una
Conferenza di servizi ove consideri
opportuno esaminare contestualmente i vari
interessi pubblici coinvolti dalla variante
(Conferenza istruttoria facoltativa).
L’individuazione delle nuove aree produttive
dovrebbe avvenire, ai sensi dell’art. 2 del
Dpr 447/1998, tenuto conto che, a tutt’oggi,
la legge regionale richiamata dall’art. 25
della legge 47/1985, ancora non è stata
emanata.
È opportuno, assumere – in fase di
istruttoria della variante per nuovi
insediamenti produttivi – il parere di
amministrazioni o enti portatori di
interessi pubblici quali Vigili del fuoco,
Autorità di bacino, Anas, Enel, Consorzi di
bonifica, Soprintendenza, ecc.
Sempre l’art. 2, ai commi 2 e 3, demanda al
Consiglio comunale la facoltà di subordinare
l’attuazione degli interventi alla redazione
di un piano per gli insediamenti produttivi,
in mancanza del quale la realizzazione degli
interventi resta comunque subordinata
all’esistenza delle opere di urbanizzazione
o di apposita convenzione per la
realizzazione delle stesse.
- Quando viene presentato un progetto per
una nuova attività produttiva, in contrasto
con lo strumento urbanistico generale, il
responsabile del procedimento rigetta
l’istanza (art. 5, comma 1, Dpr 447/1998),
ovvero – ipotesi eccezionale – avvia le
procedure per la formazione di una variante
urbanistica, conseguente all’approvazione
del progetto, con decisione da assumere
mediante l’indizione di una Conferenza di
servizi.
Il caso di avvio di procedura per la
formazione di una variante urbanistica
costituisce, come si è detto, una ipotesi
eccezionale e di natura derogatoria,
per cui non ammette applicazioni estensive o
analogiche, richiedendo peraltro una
adeguata motivazione. Pertanto, il
ricorso a tale procedura è ammessa solo alle
inderogabili condizioni previste dall’art.
5, comma 2, del Dpr 47/1998, che sono le
seguenti:
1. il progetto presentato deve essere
conforme alle norme ambientali, sanitarie e
di sicurezza del lavoro;
2. lo strumento urbanistico generale:
a) deve essere caratterizzato dalla mancanza
di aree da destinare all’insediamento di
impianti produttivi o, compatibili con
l’impianto produttivo richiesto, con
classificazione di zona idonea al tipo di
richiesta presentata;
oppure
b) le aree previste dal medesimo strumento
urbanistico devono risultare insufficienti
in relazione al progetto presentato;
3. deve essere dato pubblico avviso della
indizione della Conferenza in quanto ogni
soggetto portatore di interessi pubblici,
privati o diffusi, cui possa derivare
pregiudizio dalla realizzazione
dell’impianto, deve poter intervenire alla
Conferenza dei servizi presentando
osservazioni che la Conferenza è tenuta a
valutare.
La sussistenza di tali presupposti deve
essere verificata ed attestata dal
responsabile del procedimento
antecedentemente alla convocazione della
Conferenza di servizi.
Inoltre la sussistenza di tutte queste
condizioni deve altresì risultare dalla
motivazione della convocazione della
Conferenza, in quanto è sulla base di tutti
i requisiti di legge, nonché di un eventuale
ed opportuno indirizzo della amministrazione
procedente, che il responsabile del
procedimento potrà motivatamente
procedere all’avvio della procedura di
formazione della variante urbanistica
prevista dell’art. 5 del Dpr 447/1998.
Per questa ragione risulta che il ricorso
all’art. 5 del Dpr 447/1998 sia sempre
coerente con la natura di procedimento
speciale e trovi sempre un rapporto con le
scelte generali di pianificazione che sono
espresse dagli strumenti urbanistici vigenti
e adottati.
Tale duplice obiettivo può essere perseguito
nel migliore dei modi attraverso la
definizione di una griglia di indirizzi per
l’utilizzo dell’art. 5 da parte del
Consiglio comunale. La definizione da parte
del Consiglio comunale di indirizzi
relativamente ai progetti che comportano
variazione degli strumenti urbanistici ai
sensi dell’art. 5 del Dpr 447/1998 fa sì che
le decisioni del responsabile del
procedimento di avviare il procedimento e di
convocare la Conferenza di servizi non
avvenga alla cieca bensì in
attenzione di un mandato dell’organo
competente, e fa anche sì che alla
Conferenza di servizi e al Consiglio
comunale non pervengano illogicamente, per
le rispettive decisioni, progetti che in
tutta evidenza non sono meritevoli di essere
presi in considerazione per la loro radicale
incompatibilità con gli strumenti
urbanistici (vigenti e adottati).
Ancora, la definizione di indirizzi da parte
del Consiglio comunale fornisce a chi sia
interessato a presentare un progetto in
variante un quadro di certezza, non
esponendolo al rischio che, percorso tutto
il procedimento, il progetto stesso sia in
conclusione oggetto di una deliberazione
negativa del Consiglio.
Gli indirizzi e/o le indicazioni che si
propongono per l’applicazione dell’art. 5
sono le seguenti:
1. progetti in variante agli strumenti
urbanistici vigenti che siano conformi agli
strumenti urbanistici adottati: in questo
caso, la variante si limiterebbe ad
anticipare una scelta urbanistica già fatta
in sede di adozione del nuovo strumento
urbanistico generale;
2. progetti in variante agli strumenti
urbanistici vigenti nonché agli strumenti
urbanistici adottati quanto alla previsione
di pianificazione esecutiva, e a condizione
che gli obblighi in materia di standard e di
urbanizzazioni siano assunti
dall’interessato: anche in questo caso la
variante anticiperebbe i contenuti
sostanziali di una scelta urbanistica già
fatta, riducendo i tempi di realizzazione,
ma senza far venir meno il riassetto
urbanistico garantito dalle urbanizzazioni e
dalle aree per servizi;
3. ampliamento in misura non superiore al
30% e comunque in misura non superiore ai
5.000 mq di insediamenti produttivi
esistenti in variante agli strumenti
urbanistici vigenti e/o adottati: in questo
caso si consentirebbero ampliamenti
significativi ma non stravolgenti per
l’assetto del territorio delle attività
produttive esistenti per agevolare le
espansioni delle attività e le eventuali
esigenze derivanti dai nuovi cicli
produttivi senza che ciò obblighi ad una
rilocalizzazione;
4. trasferimento su altre aree del
territorio comunale, con esclusione di
quelle impeditive come zona a tutela e/o
similare, di impianti produttivi ubicati in
zone non destinate dallo strumento
urbanistico vigente o adottato ad
insediamenti produttivi: in questo caso si
consentirebbero e si favorirebbero
localizzazioni diverse sul territorio
comunale di attività produttive che oggi
sono ubicate in contesti del tutto
inadeguati, anche per la commistione con la
residenza. Le nuove localizzazioni
escluderebbero però, per evidenti ragioni di
salvaguardia, le aree che lo strumento
urbanistico adottato tutela in modo
particolare sotto il profilo ambientale;
5. progetti di impianti produttivi in
variante agli strumenti urbanistici vigenti
o adottati – con esclusione di quelle
impeditive come zona a tutela e/o similare –
in zone non destinate dallo strumento
urbanistico, vigente o adottato, ad
insediamenti produttivi: in questo caso si
consentirebbero localizzazioni diverse sul
territorio comunale di attività produttive a
condizione che il responsabile del
procedimento dia una adeguata motivazione
per tale scelta. Le nuove localizzazioni
escluderebbero però, per evidenti ragioni di
salvaguardia, le aree che lo strumento
urbanistico adottato tutela in modo
particolare sotto il profilo ambientale.
Corre l’obbligo precisare il significato
della espressione “aree insufficienti
rispetto al progetto presentato” contenuta
nel comma 2, dell’art. 5, del Dpr 447/1998,
che è da interpretarsi nei casi in cui non è
possibile per un’impresa insediarsi in un
determinato comune perché mancano del tutto
aree a destinazione produttiva, o perché
queste non consentono quel determinato tipo
di insediamento a causa della insufficiente
dimensione dell’area, o comunque per la
presenza di parametri, limitazioni, indici
che producono un effetto mpeditivo di
carattere equivalente.
Appare evidente che per “aree disponibili”,
dal punto di vista urbanistico, ci si debba
riferire alla disponibilità effettiva e,
pertanto, rientrano in tale nozione di
disponibili anche le aree solamente
individuate nel Prg ovvero contenute in
piani di insediamento produttivo (Pip)
approvati e/o realizzati solo parzialmente.
Altresì sono disponibili le cosiddette aree
con vincolo di destinazione decaduto.
Si ritiene, altresì, che la verifica circa
la sussistenza del requisito della
insufficienza delle aree non è necessaria
nei soli casi di interventi consistenti
nell’ampliamento, nella riattivazione o
nella ristrutturazione dell’attività
produttiva esistente.
Nella valutazione dei progetti è necessario,
inoltre, attenersi alle seguenti
indicazioni:
1. l’estensione dell’area interessata dal
progetto non può eccedere le esigenze
produttive prospettate nel progetto;
2. deve essere garantito il rispetto degli
standards urbanistici indicati dalle leggi
regionali e statali (es. Lr 14/1982, Dm
1444/1968, legge 122/1989, ecc.);
3. deve essere verificato l’integrale
rispetto delle prescrizioni contenute nel
Ptc provinciale e le altre indicazioni
contenute nella pianificazione di livello
regionale;
4. è necessario convenzionare le opere di
urbanizzazione relative all’intervento prima
del rilascio del titolo autorizzatorio
all’esecuzione dei lavori;
5. è vincolante prevedere ogni altro
intervento utile per mitigare l’impatto
ambientale dell’attività produttiva;
6. è opportuno escludere la possibilità di
applicare le procedure dell’art. 5 ai casi
di progetti che occupino aree destinate a
servizi che incidono sul dimensionamento
dello strumento urbanistico generale,
sottraendole in tal modo aree pubbliche o di
interesse pubblico, ovvero il comune deve
predisporre lo scambio con un’altra
area almeno di pari dimensione e di pari
strategia localizzativa.
In conclusione, la procedura da adottare per
la variante urbanistica prevista dall’art. 5
del Dpr 447/1998 è la seguente:
- il verbale di conclusione favorevole della
Conferenza dei servizi, costituisce la
proposta-adozione della variante
urbanistica;
- l’esito della Conferenza di servizi deve
essere pubblicato e oggetto di osservazioni,
proposte e opposizioni formulate da chiunque
vi abbia interesse ai sensi della legge
1150/1942 ovvero della Lr 14/1982;
- l’atto con cui il Consiglio comunale si
pronuncia definitivamente sulla variante
costituisce approvazione/negazione
definitiva della medesima.
Appare opportuno, sottolineare alcune
considerazioni conclusive:
- la Conferenza di servizi prevista
dall’art. 5 del Dpr 447/1998 è la Conferenza
decisoria prevista per l’acquisizione di
intese, concerti, nulla-osta o assensi
comunque denominati, disciplinata dagli artt.14
e seguenti della legge 241/1990;
- rispetto alla disciplina prevista dalla
legge 241/1990 e successive modifiche ed
integrazioni l’art. 5 del Dpr 447/1998
prevede un ulteriore adempimento
procedimentale, ovvero l’obbligo di dare
contestualmente pubblico avviso
dell’indizione, al fine di consentire a
qualunque soggetto l’opportunità di
intervenire e presentare osservazioni.
Partecipazione della provincia e della
regione
La partecipazione della provincia e della
regione alla Conferenza di servizi convocata
per avviare le procedure di formazione della
variante urbanistica di cui all’art. 5 del
Dpr 447/1998 è obbligatoria in quanto
provincia e regione sono contitolari
(insieme al comune proponente) del potere di
gestione del territorio. La provincia,
infatti, valuta e approva la variante
urbanistica in esame, mentre la regione si
esprime sulla conformità della stessa
e pertanto, i pareri della provincia e della
regione - anticipati in sede di
Conferenza di servizi - concorrono con
gli atti comunali alla perfezione della
variante urbanistica e costituiscono una
approvazione anticipata.
In tal senso, corre l’obbligo ricordare che
lo strumento urbanistico generale è un atto
complesso costituito da provvedimenti:
comunali, provinciali e
regionali. Il motivato dissenso espresso
dalla provincia e/o della regione in sede di
Conferenza di servizi impedisce, quindi, il
prosieguo dell’iter di approvazione della
variante.
In sintesi, secondo la disciplina della
Conferenza di servizi di cui alla legge
241/1990, come modificata dalla legge
340/2000, ed integrata dalla recente
pronuncia della Corte costituzionale, la
provincia che partecipa alla Conferenza
di servizi:
- può esprimere il proprio assenso;
- può esprimere il proprio motivato
dissenso, nel qual caso la procedura deve
intendersi conclusa con esito negativo;
- se ne esistono i presupposti, può
subordinare il proprio assenso
all’accoglimento di specifiche modifiche
progettuali (art. 14 quater, comma 1,
legge 241/1990). In questo caso la procedura
può proseguire solo se sono recepite le
indicazioni espresse dalla provincia.
Per quanto attiene, invece, il comune:
- l’esercizio della facoltà di cui è
titolare il comune di variare la propria
strumentazione urbanistica in relazione a
singoli progetti, presenta delicati aspetti
ai fini di una corretta e razionale gestione
del territorio.
Sotto tale profilo sembra opportuno
evidenziare che le semplificazioni
procedimentali introdotte dalla normativa
statale sullo sportello unico non possono
essere interpretate in modo tale da
comportare un sovvertimento dei principi e
delle regole essenziali per un corretto uso
del territorio.
Il ricorso alla procedura semplificata di
approvazione delle varianti ai sensi
dell’art. 5 del Dpr 447/1998 non può,
quindi, essere inteso come uno strumento
idoneo a consentire che l’intervento
proposto dall’impresa possa essere
localizzato prescindendo dalle peculiari
caratteristiche del territorio stesso.
Pertanto solo quando vi sia la confluenza
tra l’interesse pubblico ad un equilibrato
ed ordinato uso del territorio e l’interesse
dell’impresa può pervenirsi
all’approvazione della variante di cui
all’art. 5 del Dpr 447/1998.
In particolare, debbono essere oggetto di
autonoma considerazione gli effetti sul
territorio che la modifica allo strumento
urbanistico generale è destinata a produrre
e la decisione conclusiva dovrà
necessariamente essere il risultato della
comparazione di tutti gli interessi
pubblici, privati e diffusi coinvolti.
Le valutazioni compiute dall’amministrazione
comunale debbono in tal senso essere
necessariamente espresse:
- nella motivazione che accompagna
l’indizione della Conferenza di servizi;
- nel successivo provvedimento con cui è
assunta la determinazione di conclusione del
procedimento;
- nel provvedimento del Consiglio comunale
con cui è approvata la variante.
Elenco Atti ed Elaborati propedeutici alla
Conferenza di servizio indetta ex art. 5 Dpr
20.10.1998, n. 447
- Attestazione/verifica del responsabile del
procedimento circa la individuazione di aree
destinate all’insediamento di impianti
produttivi ovvero l’insufficienza di dette
aree in relazione al progetto presentato ed
il rispetto delle norme igieniche, sanitarie
ed ambientali (art. 5 del Dpr 447/1998);
- avviso affisso all’albo pretorio di
notizia al pubblico della indizione della
Conferenza di servizio;
- copia del manifesto affisso in luoghi
pubblici;
- adempimenti disposti dalla Lr 9/1983 -
Carte tematiche: carta geolitologica, carta
della stabilità, carta idrogeologica, carta
della zonazione del territorio in
prospettiva sismica;
- parere del Ctri, sezione provinciale di
Salerno;
- carta dell’uso agricolo e delle attività
culturali in atto nelle aree interessate e
contigue, soprattutto se non ancora
urbanizzate, redatta da un agronomo con
dichiarazione di conformità tra le aree
agricole ed il progetto;
- adempimenti disposti dalla Lr 13/1985,
ovvero parere del delegato in sede di
Conferenza di servizio;
- adempimenti disposti dalla Lr 8/1994:
parere dell’Autorità di bacino;
- adempimenti disposti dalla legge 447/1995:
zonizzazione acustica del territorio con
estremi della delibera di Consiglio comunale
di approvazione nonchè relazione del
progettista di conformità del piano
all’elaborato di zonizzazione vigente;
- adempimenti disposti dalla Lr 35/1987 (per
i comuni rientranti nel perimetro del Put);
- adempimenti disposti dal Dpr del 5.6.1995
nell’ambito della legge 394/1991 (per i
comuni rientrati nel perimetro del Parco
nazionale Cilento - Vallo di Diano): parere
dell’Ente parco;
- dichiarazione di assenza di vincolo ovvero
nulla osta dell’ente che detiene il vincolo;
- relazione tecnico-giuridica a cura del
responsabile Suap;
- dichiarazione del responsabile Suap di
conformità e legittimità dello stato di
fatto del manufatto esistente alla/e
concessione/i rilasciate per la sua
realizzazione;
- progetto composto dai seguenti elaborati:
relazione/elaborati
attestanti la conformità al Ptc;
relazione tecnico-giuridica,
contenente anche gli obiettivi ed i criteri
posti a base del progetto, i criteri per le
strutturazioni generali dell’impianto
produttivo di servizi previsti ed/o
esistenti;
allegati tecnici:
stato degli insediamenti esistenti e
relativi vincoli;
elaborati riportanti la pianificazione
esecutiva: stato di fatto e di progetto con
particolare riferimento alle dotazioni di
attrezzature e servizi pubblici (standards
urbanistici) ed al rapporto convenzionale
tra il richiedente ed il comune;
tavole di piano comprendenti:
planimetria sintetica dello strumento
urbanistico generale vigente/adottato e
proposta di variante, in scala non inferiore
a 1/2000;
norme di attuazione dello strumento
urbanistico generale vigente/adottato e
proposta di variante contenenti le
definizioni e prescrizioni generali e
particolari: all’uso del suolo; al tipo
d’intervento; ai modi di attuazione del
progetto.
Inoltre, per i piani dei comuni compresi nel
Put approvato con Lr 35/1987 e successive
modifiche ed integrazioni, sono previsti gli
ulteriori seguenti elaborati:
- relazione geologica con tavola della
franosità (scala 1/5000) che individua le
zone dissestate particolarmente franose, di
incerta stabilità, stabili;
- indagini idrogeologiche con tavole
dell’idrografia ed analisi dei bacini;
- tavola dei vincoli esistenti per effetto
dell’applicazione di leggi specifiche;
- tavola dell’uso del suolo (scala 1/5000)
con indicazione delle colture in atto e
degli elementi plano-altimetrici relativi
agli eventuali terrazzamenti;
- eventuale rilevazione, su tavole in scala
1/5000, dei beni di interesse storico,
artistico, ambientale, naturalistico ed
archeologico, redatte di intesa con le
Soprintendenze;
- esauriente documentazione fotografica. |
