Comuni e pianificazione urbanistica

Isidoro Fasolino

Nel dicembre 2004 è cominciata per la Campania una nuova stagione per il governo del territorio con l’approvazione della legge urbanistica regionale (Lr 16/2004), ed è, quindi, tempo di bilanci.

Si vuole qui di seguito riportare una breve anticipazione del rapporto al 2004 dell’evoluzione e dello stato della pianificazione urbanistica generale nei comuni della Regione Campania, condotto dal Gruppo di ricerca di Tecnica e pianificazione urbanistica operante presso il Dipartimento di Ingegneria civile dell’Università di Salerno e diretto dal prof. Roberto Gerundo.

Il rapporto rappresenta una sorta di anagrafe relativa allo stato e all’attività urbanistica dei comuni nel tempo. L’evoluzione normativa in materia urbanistica, a partire dagli anni ’40, ha determinato un progressivo trasferimento delle competenze in materia di approvazione dei piani dallo stato alle regioni e, successivamente, alle province, in rispondenza ad una linea politica volta a snellire le funzioni che spettano al potere centrale in favore di un maggiore coinvolgimento degli enti locali. Relativamente al periodo considerato nel rapporto, si è, quindi, fatto riferimento al sessantennio che va dall’approvazione della legge urbanistica nazionale 1150/1942 al 2002, suddiviso in sei segmenti temporali, ciascuno di dieci anni, raggruppati in tre macro-periodi (1942-1972, 1973-1982, 1983-2002) da considerarsi omogenei per quanto concerne le procedure di formazione e approvazione degli strumenti urbanistici. I tre modelli di procedure per la formazione dei piani possono essere sintetizzati nei seguenti: procedura statale della legge 1150/1942; procedura regionale dopo il Dpr 8/1972; procedura regionale della Lr 14/1982.

La suddivisione in segmenti temporali di cui sopra ha comportato la necessità di colmare il gap tra il 2002, anno in cui si conclude il sessantennio indagato, e il 2004, ultimo anno di vacanza della legge urbanistica regionale. L’aggiornamento al 2004 ha consentito di completare l’osservazione con riferimento ad un periodo normativamente omogeneo che si è concluso, aprendone uno nuovo, con l’approvazione della tanto attesa legge regionale per il governo del territorio (Lr 16/2004).

La raccolta e la omogeneizzazione delle informazioni è stata condotta utilizzando sia due report che l’amministrazione regionale ha episodicamente effettuato, sia facendo riferimento ad apposite indagini condotte, in varie circostanze e per diversi motivi, in ambito universitario o per specifiche iniziative, oltre a studi e ricerche su specifiche porzioni di territorio regionale. I dati sono raccolti in base alla data di approvazione, mediante l’apposito provvedimento previsto per la specifica procedura riferita al periodo temporale considerato; tale condizione costituisce riferimento per omogeneizzare e rendere confrontabili la maggior parte dei dati raccolti e superare, per quanto possibile, l’eterogeneità, per certi versi irriducibile, delle diverse fonti utilizzate.

Per ogni comune, in particolare, si è fatto riferimento alle seguenti informazioni: tipo di strumento urbanistico generale vigente; data di approvazione dello strumento urbanistico generale; kmq di superficie territoriale dei comuni con (o senza) strumento urbanistico generale; popolazione e consistenza abitativa (Istat 1951, 1961, 1971, 1981, 1991, 2001) dei comuni con (o senza) strumento urbanistico generale.

Le elaborazioni effettuate, in generale, riguardano: l’andamento della pianificazione a livello regionale in riferimento al numero e alla tipologia (piano regolatore generale – Prg; o programma di fabbricazione – PdiF) di piano urbanistico generale, alla superficie territoriale e alla popolazione interessata; la copertura del territorio mediante piani comunali, per ciascuna provincia e per l’intera regione; l’età della pianificazione comunale con riferimento anche a situazioni di obsolescenza delle programmazioni urbanistiche e connessa decadenza dei vincoli pubblicistici; le dinamiche delle attività di pianificazione e il relativo aggiornamento o rinnovamento della pianificazione comunale; le relazioni tra attività di pianificazione e le innovazioni legislative o l’entrata in vigore di strumenti di pianificazione settoriali di area vasta.

Si è, inoltre, indagato circa l’influenza che ha avuto la riforma del sistema elettorale di cui alla legge 81/1993, in termini di variazione dell’attività pianificatoria dei comuni.

L’idea di presentare un primo rapporto sulla pianificazione, nell’impossibilità, allo stato, di affrontare una ricerca particolarmente approfondita, ci ha portato a tentare di fornire prime valutazioni sintetiche sull’attività e lo stato della pianificazione urbanistica dei comuni in Campania, in attesa che si creino le condizioni per una ricerca più ampia e dettagliata, destinata a cogliere gli effetti della tanto attesa legge regionale sul governo del territorio. Si è dunque scelto di fornire una prima ricognizione, il più possibile completa e aggiornata, dell’evoluzione e dello stato della pianificazione urbanistica comunale.

Il rapporto intende soprattutto fornire informazioni sullo stato dell’arte preferendo la tempestività dell’informazione rispetto alla trattazione esaustiva dell’argomento, per la quale occorrerà comunque trovare i modi e i tempi. Tale condizione non ha impedito, comunque, di inquadrare il percorso istituzionale e culturale che la pianificazione territoriale della regione ha vissuto dalla legge urbanistica fondamentale del 1942 alla legge urbanistica regionale del 2004.

L’impostazione del rapporto è volta ad acquisire un insieme di informazioni per la costituzione e il successivo aggiornamento di una banca-dati sull’andamento della pianificazione comunale, ponendo le basi per un futuro Osservatorio della pianificazione urbanistica comunale in Campania. E proprio l’approvazione della legge urbanistica regionale della Campania ci offre l’occasione di porre il 1° gennaio 2005 come riferimento temporale per dare inizio ad un osservatorio dell’attività di pianificazione comunale in tale nuova condizione normativa.

Lo stato della pianificazione urbanistica comunale al 2004

Lo stato della pianificazione urbanistica comunale al 2004 vedrebbe il 90,5% dei comuni della regione dotati di strumenti urbanistici generali: di Prg (sono 388) nel 70,4% dei casi e di PdiF nel 20,1% dei casi (sono 111); nel 9,4% dei comuni (ben 52), quindi, non opera ancora alcun piano urbanistico (Figura 1).

Le Province di Salerno e Avellino detengono, rispettivamente, il primato in valore assoluto (139 fra Prg e PdiF) e in percentuale (il 95,8%) quanto a comuni dotati di uno strumento urbanistico generale. In particolare, i comuni della Provincia di Salerno con un piano assommerebbero ad un quarto (il 25,2%) dei comuni dell’intera regione (Figura 2).

Alla luce della Lr 16/2004, che non riconosce più l’efficacia del PdiF, tale chiave di lettura si modifica profondamente, per cui si ha che i comuni senza alcuno strumento di pianificazione vigente assommano a 163 (il 29,5% del totale). L’assenza di qualsiasi strumento riguarda, quindi, ben oltre un quarto dei comuni della regione. La situazione peggiora addirittura se si fa riferimento alle superfici territoriali dei comuni privi di piano vigente: il 31,5% del territorio regionale risulta non disciplinato. Lo sconforto si attenua se si riguardano i dati in termini di popolazione: solo il 16% degli abitanti della Campania risiede in comuni sprovvisti di piano vigente. Si desume, quindi, come i comuni con Prg siano quelli più popolosi e meno estesi (Figura 3).

Oltre quattro comuni su cinque (l’81%) della Provincia di Napoli sono dotati di Prg, anche se, in valore assoluto, è la Provincia di Salerno che comprende il maggior numero di comuni dotati di Prg (sono 105); il valore percentuale più basso spetta alla Provincia di Avellino (il 64,7%), ma esso è dovuto al più elevato numero di comuni dotati di PdiF, ben 37 (il 31,1% a livello provinciale). Alla luce della Lr 16/2004 la Provincia di Avellino è quella percentualmente più deficitaria, avendo il 35,3% dei comuni sprovvisti di piano vigente.

La Provincia di Benevento ha la più alta percentuale di comuni privi di qualsiasi strumento urbanistico comunale (il 16,7%), mentre il corrispondente primato negativo in valore assoluto spetta alla Provincia di Salerno (ben 19 comuni senza Prg/PdiF). Nella Provincia di Napoli, viceversa, sono solo 5 i comuni privi di Prg/PdiF. Sempre alla luce della Lr 16/2004 questi primati si traducono in una assenza di strumenti vigenti massima per la Provincia di Salerno (53 comuni) e minima per la Provincia di Napoli (17 comuni).

Con riferimento alla dotazione di strumenti urbanistici espressa in termini di superficie territoriale disciplinata da piani, si può osservare che il 68,5% del territorio regionale è disciplinato mediante Prg, mentre il 23% risulterebbe assoggettato a PdiF e l’8,5% del territorio regionale senza Prg/PdiF. Alla luce della Lr 16/2004, il territorio non disciplinato da alcuno strumento di controllo e gestione urbanistica ammonta, come già detto, al 31,5% della regione. Nella Provincia di Salerno si raggiunge il valore percentuale più alto, avendo come riferimento l’intera regione, con il 24,4% di copertura territoriale mediante Prg, mentre è nella Provincia di Napoli che, con l’85,7%, si ha la massima copertura superficiale mediante Prg relativa, cioè la più elevata percentuale di territorio disciplinato da Prg rispetto alla corrispondente estensione provinciale.

Le Province di Salerno e di Caserta sono quelle in cui l’assenza di qualsiasi strumentazione derivante dalla Lr 16/2004 riguarda l’estensione territoriale più elevata, rispettivamente, in valore assoluto – 1.604,52 kmq – e in percentuale – il 41% del territorio provinciale (Figura 4).

In termini di popolazione residente, il numero di abitanti del territorio regionale il cui territorio comunale è disciplinato mediante Prg raggiunge i 4.859.956 di unità, pari all’84% della popolazione totale della regione, mentre la popolazione ricadente in comuni sprovvisti di qualsiasi strumento urbanistico precipita al 3,9%. Sul primo dato pesa la notevole estensione della copertura mediante Prg già evidenziata per la provincia napoletana, in cui la densità abitativa è anche la più alta della regione, mentre, al contrario, sul secondo dato incide il basso peso insediativo che caratterizza tipicamente i comuni privi di Prg o PdiF, di quei comuni, cioè, che per effetto della loro stessa debole pressione insediativa, meno hanno avvertito la necessità di dotarsi di strumenti di governo del territorio.

Nella Provincia di Napoli il Prg disciplina complessivamente un territorio la cui popolazione assomma al 92,4% di quella della provincia stessa e, addirittura, quasi alla metà (il 49,5%) dell’intera popolazione della Campania.

Da evidenziare anche la estesa copertura di popolazione mediante Prg con riferimento alla Provincia di Benevento (l’88,6%) e, viceversa, l’elevata quota (il 32,3%) di popolazione della Provincia di Avellino ricadente in comuni privi di strumenti alla luce della Lr 16/2004 (Figura 5).

La Lr sul rischio Vesuvio

La Lr 10 dicembre 2003, n. 21, concerne le norme urbanistiche per i comuni rientranti nelle zone a rischio vulcanico dell’area vesuviana¹. La Lr si applica ai 18 comuni ricadenti nella zona rossa, la zona individuata come ad alto rischio vulcanico dalla pianificazione nazionale d’emergenza, dell’area vesuviana (Boscoreale, Boscotrecase, Cercola, Ercolano, Massa di Somma, Ottaviano, Pollena Trocchia, Pompei, Portici, San Giorgio a Cremano, San Giuseppe Vesuviano, San Sebastiano al Vesuvio, Sant’Anastasia, Somma Vesuviana, Terzigno, Torre Annunziata, Torre del Greco e Trecase).

Ai sensi di tale Lr è fatto divieto a tali comuni di assumere provvedimenti di approvazione o di esecutività degli strumenti attuativi dei Prg dei suddetti comuni comportanti incrementi delle edificazioni a scopo residenziale mediante l’aumento dei volumi abitabili e dei carichi urbanistici derivanti dai pesi insediativi nei rispettivi territori.

Entro due anni dall’entrata in vigore della legge, i comuni sono tenuti, mediante apposite varianti, ad adeguare al divieto gli strumenti urbanistici generali e attuativi vigenti che, al fine di implementare le vie di fuga, disporranno la demolizione dei volumi incongrui. In caso di inadempienza, è previsto il commissariamento da parte del Presidente dell’amministrazione provinciale. Dalla data di entrata in vigore della legge, e fino alla vigenza degli strumenti urbanistici generali e attuativi opportunamente adeguati o fino alla vigenza delle varianti, nei comuni individuati è vietato il rilascio di titoli edilizi abilitanti la realizzazione di interventi finalizzati all’incremento dell’edilizia residenziale.

La vetustà degli strumenti urbanistici e le generazioni di piani in Campania

Nella predisposizione del rapporto ci si è proposti, tra le altre cose, di produrre due elaborazioni, con riferimento al 2004, relativi alla vetustà e alle generazioni degli strumenti urbanistici comunali generali in Campania.

È stato fatto punto, al 2004, della vetustà, cioè del grado di vecchiezza degli strumenti urbanistici di cui sono dotati i comuni della regione. La vetustà di un piano urbanistico può certamente dare il senso della sua capacità di governare i fenomeni e le problematiche che interessano un determinato comune: piani approvati troppi anni fa sono, molto presumibilmente, superati negli obiettivi e nelle previsioni. Si è, quindi, considerata la data di approvazione dello strumento urbanistico attualmente vigente in ciascuno dei comuni della Campania riferendola ad una delle cinque fasce temporali che è possibile individuare andando a ritroso, a partire dal 2004, di dieci anni in dieci anni. Quattro comuni hanno un piano risalente addirittura a più di 40 anni, cioè precedente al 1964. Sono 51 i comuni il cui piano ha più di 30 anni (e meno di 40) e 148 quelli il cui piano ha oltre 20 anni (e meno di 30). La fascia più rappresentata è quella che raccoglie i comuni con un piano che ha più di 10 anni (e meno di 20), cioè il cui periodo di approvazione va dal 1984 al 1994, gli anni di entrata a regime della Lr 14/1982 (Figura 6).

La generazione è il periodo di tempo che (mediamente) separa due generazioni (ma anche produzioni, formazioni) successive. Se in ognuno dei periodi individuati (1942, 1972, 1982) tutti i comuni avessero prodotto un proprio piano urbanistico comunale, saremmo oggi in Campania almeno alla terza generazione di piani. Ma così non è stato. Le generazioni dei piani urbanistici che si sono avvicendate nella regione possono, allora, essere determinate sulla base del numero di strumenti urbanistici generali di cui ciascun comune si è dotato nel tempo.

La maggioranza dei comuni della regione (sono 251, pari al 45,6%) ha avuto nel corso del tempo un solo strumento di disciplina generale del proprio territorio, quello vigente. Sono 235 i comuni, il 42,6% del totale regionale, che si sono finora dotati di due successivi piani urbanistici comunali generali. Irrisorio il numero di quelli (solo 13, il 2,4%) che è alla terza generazione di piani. Dal documento denominato Rapporto dal territorio 2003, dell’Istituto nazionale di urbanistica (Inu), riguardante l’Emilia Romagna, rileviamo che, in quella regione, sin dal 1991, sono scomparsi i comuni non dotati di Prg, mentre vi sono comuni che hanno rinnovato interamente la propria strumentazione di pianificazione generale per tre-quattro volte, ovvero sono giunti (il 19%) alla quarta o quinta generazione di piani.

Alcune valutazioni di sintesi

La Lr 16/2004 in materia di governo del territorio ha aperto una fase caratterizzata da una certa ripresa di interesse per i temi della pianificazione urbanistica.

Sembra opportuno, allora, effettuare un bilancio ed una riflessione, ad oggi, dell’attività di pianificazione urbanistica a livello regionale, cercando di evidenziare, da una parte, l’approccio dei comuni alle emergenti esigenze di organizzazione fisica e funzionale del territorio e, dall’altra, il ruolo svolto dalle province e dalla regione.

Permane, infatti, un notevole deficit di strumentazione urbanistica: oltre il 20% (quasi il 30% alla luce della Lr 16/2004) dei comuni non è dotato di Prg e quelli maggiori hanno piani approvati tra la fine degli anni ’60 e gli anni ’70, ormai ampiamente superati e inadeguati. Molti di essi dispongono, quali strumenti vigenti, solo di PdiF elaborati, anche questi, agli inizi degli anni ’70, e ormai totalmente inefficaci, sia per le carenze strutturali insite nel tipo di strumento, sia per le profonde modificazioni intervenute sul territorio provinciale che hanno prodotto altre esigenze, quantitative e qualitative. Ma vi sono, come detto, ancora comuni che non dispongono di nessuno strumento urbanistico, e che sono dotati della sola perimetrazione del centro abitato ai sensi della legge 765/1967. Si è visto come il periodo successivo al 1994 è contrassegnato da una certa ripresa della pianificazione comunale per effetto della riforma elettorale, di cui alla legge 81/1993, che conferisce maggiore potere ai sindaci e stabilità alle amministrazioni locali. Tuttavia, il rilancio della pianificazione urbanistica non è stata pari alle aspettative; ciò è in parte probabilmente dovuto al fatto che molti comuni si erano dotati di Prg solo nel decennio precedente a quello considerato.

Nessuna provincia, a tutt’oggi, ha completato la copertura totale del proprio territorio con piani urbanistici comunali generali e, nella gran parte dei casi (il 45,6%), è stata prodotta una sola generazione di piani.

Il quadro che risulta dal monitoraggio dell’attività di pianificazione dei comuni e dello stato della pianificazione comunale al 2004 evidenzia, tuttavia, che si procede ancora troppo lentamente verso quella copertura totale del territorio mediante Prg, così come auspicato e imposto dalla Lr 14/1982. Insomma, in Campania saremmo stati ancora molto lontani dall’estinzione della specie del PdiF se non fosse intervenuta la Lr 16/2004. Il nostro, quindi, è un territorio in cui la pianificazione urbanistica, soprattutto nella presente fase, interessa correntemente una parte ancora minoritaria dei 551 comuni della regione. Ci si augura che un decisivo cambio di registro possa avvenire con il progressivo rodaggio e la piena attuazione della Lr 16/2004.

Il lavoro, suscettibile di successivi aggiornamenti periodici e di ampliamento del quadro informativo, per sua natura in costante evoluzione, si pone come base per l’istituzione di un vero e proprio osservatorio della pianificazione urbanistica e territoriale in Campania.

Note

¹ Burc n. 59 del 15.12.2003.

² La Regione Campania con Lr 15/2005 ha reintrodotto l’efficacia dei PdiF, sospesa con precedente Lr 16/2004.