Paola Nicoletta Imbesi

Negli ultimi anni è stata lanciata una sfida a chi gestisce le trasformazioni urbanistiche: pianificare rovesciando il modello di sviluppo speculativo tradizionale, ponendo al centro delle trasformazioni il territorio nel suo complesso e specificatamente il sistema ambientale e delle risorse storico-naturalistiche. D’altra parte esiste da sempre un rapporto controverso tra trasformazione e conservazione, tra sviluppo economico e valorizzazione del territorio: tale sfida risponde proprio alla possibilità di coniugare, nella fase delle scelte strategiche, la componente ambientale con quella dell’economia, dello sviluppo insediativo e sociale, ecc.

La principale sollecitazione posta da questa sfida è la capacità di conferire un respiro strategico alle politiche urbane e territoriali e una legittimazione delle scelte rispetto ad un quadro condiviso di valori ambientali riconosciuti e di invarianti strutturali¹. L’introduzione di criteri della sostenibilità fa sì che nel processo pianificatorio, dalla individuazione degli obiettivi alla valutazione delle risorse fino alla definizione degli interventi, occorra ricercare nuove coerenze interne e compatibilità con il sistema ambientale e delle risorse, tese a determinare più adeguati giudizi di valore sul territorio.

La redazione del piano strutturale (Ps) di Capannoli e Palaia è divenuta di fatto un momento di sperimentazione urbanistica il cui contributo potrà essere offerto nel seguito agli altri comuni della Valdera; vi sono segni tangibili del suo valore e significato nelle elaborazioni fin qui svolte e nel contributo che amministratori, cittadini e tecnici hanno voluto e saputo fornire. La valle dell’Era, le colline che l’affiancano con le loro incisioni, gli insediamenti e le trame agricole via via stratificati nel tempo costituiscono il patrimonio comune da cui si è partiti, anche per l’inserimento di segni del nuovo che per funzioni, caratteri e forme richiedono una valutazione integrata in grado di tutelare gli equilibri consolidati.

I risultati di questa sfida sono ancora incerti nella lunga distanza ma costituiscono comunque una occasione di sensibilizzazione e di confronto, da una parte sulle problematiche connesse alla valorizzazione ambientale e dall’altra sulle potenzialità offerte nel creare azioni strategiche in accordo con le amministrazioni e con le forze imprenditoriali coinvolte ai diversi livelli.

Il territorio è oggi il luogo su cui convergono le maggiori aspettative di sviluppo (turistico, economico, ecc.) e le pressioni esercitate delle aree urbane e deve ritrovare invece la sua dimensione di produttività sostenibile, non solo sotto il profilo quantitativo quanto piuttosto in termini di valori culturali, sociali, di qualità ambientale, generando circuiti di sinergie tra attività antropiche ed elementi naturali. Per determinare ciò occorre però portare avanti strumenti di pianificazione in grado di favorire la valorizzazione complessa e integrata delle proprietà peculiari del territorio stesso – storiche, naturalistiche, sociali, produttive.

Questo diverso approccio alle problematiche ambientali è oggi alla base anche di una nuova cultura imprenditoriale che comincia a considerare l’ambiente e la sua salvaguardia una materia da gestire e non da subire. Se l’ambiente diviene variabile strategica delle future trasformazioni, occorre costruire una filosofia di intervento unitaria per quanto riguarda il riconoscimento dei valori specifici e formativi del territorio individuando un sistema di destinazioni compatibili, realmente sostenibili in grado di rapportare le risorse in gioco alle richieste di intervento espresse dal territorio e, soprattutto, di determinare più accurate verifiche degli effetti urbanistici ed economici indotti dalle trasformazioni ipotizzate.

La Toscana e la sua via verso la sostenibilità

A partire dagli anni ’90 la Regione Toscana ha avviato un processo di riforma del modo di fare urbanistica sperimentato con la precedente Lr 74/1984. La nuova Lr 5/1995 pone lo sviluppo sostenibile del territorio quale principio fondamentale della pianificazione garantendo la trasparenza dei processi decisionali e la partecipazione dei cittadini alle scelte di governo del territorio in ossequio al principio di sussidiarietà verticale e orizzontale, tradizionale patrimonio dell’amministrazione Toscana abituata alla valorizzazione delle realtà locali.

Le forme e gli strumenti per raggiungere tale obiettivo seguono una procedura innovativa e sperimentale capace di sollecitare, in modo ordinato, le azioni dei soggetti pubblici e privati, tramite una continua azione inter-istituzionale di collaborazione e concertazione: il piano regolatore generale tradizionale assume una nuova forma e si articola in piano strutturale e regolamento urbanistico.

Presupposto fondamentale di ogni azione di pianificazione è la elaborazione di un quadro conoscitivo al fine di organizzare la conoscenza delle risorse – storiche, ambientali, sociali, ecc. – e definire il sistema delle invarianti (lo Statuto dei luoghi)² che daranno forma e struttura alle successive azioni di piano.

Dunque una sostenibilità che cammina attraverso:

- nuovo processo di costruzione degli strumenti urbanistici (pianificare per accordi, procedere per conferenze, seguire procedure partecipate e trasparenti);

- nuove modalità di valutazione e di misura della sostenibilità (tutela ambientale, verifica degli effetti ambientali, riduzione della pericolosità e del rischio idrogeologico, ecc.);

- nuovi obiettivi generali del processo di governo (riconoscere e condividere le identità territoriali, riscoprirne le regole di progettazione, promuovere la valorizzazione delle risorse, in una parola garantire e orientare la sostenibilità dello sviluppo territoriale).

Un processo così complesso non può che essere avviato per gradi e muoversi per successivi passi. Da alcuni anni, e soprattutto a partire dal 2001, è infatti in corso un processo di riforma della Lr 5/1995 (progetto di legge regionale 346/2004)³.

L’ambiente e il paesaggio dell’Alta Valdera

Il territorio dei due comuni è caratterizzato da una struttura che, sebbene sia solo una parte dell’Alta Valdera, ne rappresenta un esempio significativo del sistema ambientale e storico-culturale: l’area è costituita dal corridoio vallivo dell’Era e del Roglio e dalle colline che lo contornano a est e a ovest.

Questa conformazione sin dai tempi più antichi ha reso il territorio della Val d’Era un’area di connessione e di passaggio fra il Val d’Arno Pisano e l’area Volterranea permettendo la creazione di un sistema di percorsi e insediamenti che si sono mantenuti nel tempo e che offrono tuttora un loro valore strategico e posizionale. I due centri capoluoghi di Capannoli e Palaia situati sulle colline retrostanti la valle rivestono però due ruoli diversi: il primo, situato lungo la via Sarzanese Valdera, diviene centro di passaggio e di sosta per i viaggiatori diretti a Volterra; il secondo rimane marginale rispetto ai percorsi della valle mantenendo invece una posizione di centralità sul fitto sistema insediativo di origine medioevale (Montefoscoli, Gello, Partino, San Gervasio) che caratterizza il crinale centrale del territorio comunale.

Il territorio esprime tutt’oggi una forte unità ambientale e una forte identità di ambito rurale, identità che è però oggi messa in pericolo dal processo di sostituzione delle culture originarie (tabacco, girasoli, viti) con culture intensive e boschi di pioppi.

Il sistema ambientale e storico-culturale ha costituito il patrimonio comune della struttura territoriale da cui si è partiti per la definizione del quadro conoscitivo. Gli scenari delineati hanno dovuto tener conto delle istanze di conservazione e valorizzazione e, nel contempo, delle necessità di rispondere a nuove domande e a nuove funzionalità richieste dalle popolazioni e dalle amministrazioni. Una di queste domande è rappresentata dal settore del turismo rurale e ambientale che, in special modo nell’area della Val d’Era, rappresenta una forte possibilità di sviluppo connesso con la valorizzazione del sistema delle risorse territoriali.

Il turismo rurale e ambientale tende infatti a promuovere quelle attività che comportano un’utilizzazione ampia e diffusa delle risorse territoriali generando benefici economici e sociali per le comunità locali e concorrendo alla conservazione attiva delle risorse. In particolare è possibile promuovere e incentivare l’organizzazione di esperienze fruitive differenziate, integrate con le peculiarità proprie dell’area (tradizioni e usi locali, produzioni tipiche, ecc.), mitigando nel contempo alcuni fattori di detrazione del patrimonio ambientale e storico.

Un aspetto fondamentale riveste la riorganizzazione e la diversificazione del sistema delle attrezzature, per consentire di distribuire le diverse domande che si articolano nell’area e di rafforzare le connessioni con il sistema territoriale provinciale e regionale.

Un territorio in comune: variabili e invarianti del processo di copianificazione

L’applicazione delle procedure di pianificazione proposte dalla Lr Toscana permette di passare da un sistema rigido legato alla mera applicazione di strumenti prevalentemente zonizzativi ad un altro, basato sulla individuazione, da una parte di invarianti territoriali (permanenze storiche e archeologiche, boschi, giardini, tracciati, ecc.) e dall’altra di variabili strategiche (risorse e potenzialità espresse o in fieri).

Da queste discendono le opportune scelte per la tutela del territorio sotto l’aspetto paesistico-ambientale; prendono corpo, di conseguenza, in maniera dialettica, inedite relazioni conoscitive e valutative fra i territori dei due comuni, essenziali per la costruzione del piano da cui discendono criteri da introdurre all’interno delle unità territoriali organiche elementari.

La scelta delle invarianti e delle variabili strategiche, d’altra parte, ha un riflesso diretto sul modo con cui le amministrazioni si andranno a misurare per quanto riguarda le decisioni, localmente e nel confronto fra livelli amministrativi diversi (regionale, provinciale e comprensoriale) e, soprattutto, nelle relazioni tra i soggetti pubblici e privati interessati alla realizzazione del piano. Entrambe queste condizioni sono da assumere in modo congiunto e sperimentalmente sia per quanto riguarda gli aspetti metodologici che di contenuto: l’originalità dei caratteri ambientali, storici e insediativi e nel contempo delle domande di conservazione/valorizzazione fin qui espresse sembrano confortare un tale approccio e sono un primo risultato implicito all’assunzione di responsabilità che consegue dall’aver accettato questa forma di coordinamento fra i due comuni.

La dimensione strutturale del piano: definire le permanenze per pianificare il cambiamento

La struttura comune dei due piani e le relative strategie di intervento sono scaturite dalla lettura del quadro delle risorse e delle relazioni strutturanti il territorio – esterne e interne ai singoli comuni – e contemporaneamente dalla lettura del ruolo e delle connessioni che il territorio dell’Alta Valdera mantiene, o potrebbe innescare, con il contesto insediativo dell’area Pisana (Ponsacco, Pontedera, ecc.).

Due condizioni, diverse ma complementari, sono emerse infatti dalla stesura del quadro conoscitivo e sono state assunte come riferimento per le successive elaborazioni.

La prima riguarda la strutturazione e la valorizzazione del sistema ambientale integrato che, sebbene attualmente soggetto a problemi e pressioni differenti, rappresenta oggi la base potenziale per uno sviluppo efficace e duraturo dell’intera area.

La seconda riguarda i molti legami, non solo di contiguità, ma anche sociali ed economici che sussistono fra il territorio dei due comuni, l’area dell’Alta Valdera (di cui peraltro fanno parte anche i Comuni di Chianni, Laiatico, Peccioli e Terricciola) e l’area Pisana nel suo complesso, legami che consentono di delineare una più stretta relazione di scala vasta su cui impostare il lavoro.

Infatti sembrano sussistere molteplici occasioni di sviluppo che porteranno alla definizione di inedite domande di fruizione del territorio (turistiche e non) sulle quali configurare gli scenari futuri. In tale contesto territoriale e socio-economico, il sistema ambientale (inteso come l’integrazione tra diversi sistemi di risorse, fisiche e non) consente l’avvio di un nuovo processo di crescita non solo economico ma in grado di affermarsi quale fenomeno culturale e sociale capace di orientare le politiche e le strategie di chi vive e opera sul territorio (amministrazioni, enti, privati, ecc.).

Il progetto di Ps dei due territori è partito dalla definizione di un quadro strategico comune basato dalla condivisione di alcuni obiettivi:

- la salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio e dei regimi di uso originari dei suoli (attività agricola, boschi, aree tartufigene, ecc.);

- la salvaguardia del patrimonio storico, culturale e artistico (tracciati, permanenze rurali, sistemi dei centri storici);

- l’uso razionale delle risorse per una valorizzazione e uno sviluppo equilibrato del sistema insediativo;

- il miglioramento della qualità della vita con un equilibrato potenziamento delle infrastrutture e dei servizi.

Rispetto a questo quadro sono poi stati specificati gli indirizzi di pianificazione per i singoli comuni che sono stati articolati secondo una suddivisione del territorio in unità territoriali ambientali (Uta) e unità territoriali organiche elementari (Utoe).

Nell’autonomia delle due municipalità la redazione dei due Ps ha spinto verso valutazioni più approfondite delle rispettive specificità territoriali, attuali e passate, consente di evidenziare le complementarietà ambientali, sociali ed economico-produttive, dà modo di prefigurare politiche comuni per il governo locale.

Le Utoe sono individuate all’interno del Ps come porzioni di territorio caratterizzate da un processo insediativo e dove sono da prevedere gli interventi di trasformazione e riqualificazione, anche funzionale. Il concetto di Utoe è strettamente correlato alla dimensione normativa dello strumento pianificatorio costituendo di fatto il principale ambito di intervento della disciplina del Ps. Le Utoe sono state definite in base a criteri di individuazione che riguardano la formazione storica, il sistema funzionale, l’impatto sul paesaggio e la pericolosità geologica e sono caratterizzate da elementi ambientali, insediativi e morfologici specifici all’interno di funzioni molteplici e differenti che richiamano problematiche unitarie che investono tutto l’ambito territoriale di riferimento.

Parallelamente alle Utoe sono state introdotte nel processo di definizione territoriale delle Uta che costituiscono la maglia territoriale di riferimento delle Utoe e nel contempo rappresentano l’elemento di raccordo strutturante con il contesto territoriale e ambientale.

Le Uta sotto il profilo ambientale e paesaggistico sono definite in modo unitario e presentano finalità di riqualificazione degli ambiti paesaggistici contestualmente alle funzioni dell’abitare il territorio e dell’incrementare funzioni strategiche proprie delle Utoe. Le Uta garantiscono la compatibilità delle trasformazioni che investono risorse ambientali e storico-culturali e offrono il luogo per l’integrazione dei singoli ambiti di intervento in modo armonico nel territorio.

La partecipazione quale strumento per elaborare o verificare strategie sostenibili

La copianificazione dei due comuni ha rappresentato infine un campo di sperimentazione anche per gli aspetti legati alle relazioni spaziali e temporali che si instaurano nella vita quotidiana e nel complesso rapporto tra cittadini e territorio.

Gli abitanti con le loro esigenze e una sempre maggiore aspettativa di qualità di vita sono stati posti al centro dell’intero processo e con loro si è da subito aperto un confronto diretto e continuo sia tramite le amministrazioni pubbliche sia tramite la discussione e la verifica delle scelte che dura ancora oggi.

L’approccio partecipativo nella pianificazione – e in questo caso nella copianificazione delle due realtà comunali di Palaia e Capannoli – offre una fondamentale opportunità di ridefinizione dei processi decisionali secondo alcuni aspetti principali:

- permette di affrontare problemi di diversa scala e natura e di confrontarsi con i diversi attori in gioco contestualmente alle differenti risorse e problematiche espresse dai due comuni;

- mette in discussione i ruoli consolidati nella disciplina urbanistica tradizionale, per determinare, collettivamente, le scelte di base su cui costruire il futuro piano (approccio bottom up);

- mette in atto una fertile strategia di analisi, basata sull’ascolto strutturato, che consente di trattare in modo integrato diverse dimensioni del territorio (fisiche, sociale, funzionali, politica, ecc.), al di là dei rigidi confini amministrativi, e di indagare sulla effettiva fattibilità economica e temporale dell’intervento;

- indaga sul rapporto fra domanda e offerta di determinati beni e servizi al di fuori dei rigidi schemi tradizionali (standard, ecc.).

Il carattere interattivo, negoziale e comunicativo di tale approccio porta inoltre alla scelta di azioni e di strumenti di pianificazione adeguati ad un processo chiaro e trasparente: gli obiettivi programmatici e la fattibilità economica divengono elementi di confronto e verifica all’interno dell’amministrazione stessa ma anche con la popolazione o con gli investitori; permette inoltre la creazione di contesti progettuali, nei quali diversi attori interagiscono nella definizione di nuove soluzioni.

Una delle maggiori potenzialità espresse dall’approccio partecipativo rimane la possibilità di sviluppare un senso di appartenenza, da parte delle popolazioni e degli investitori e di creare quindi le condizioni ottimali per la sua riconoscibilità nel contesto territoriale pisano.

L’approccio partecipativo rappresenta oggi un’opportunità concreta di attuare una pianificazione sostenibile in cui gli indirizzi strategici e le decisioni di piano divengono un patrimonio comune e condivisibile su cui fondare le azioni future delle amministrazioni comunali.

Programmazione e fattibilità divengono allora i termini dialettici dei vari momenti del processo pianificatorio che diviene strumento effettivo di ristrutturazione del territorio e di elaborazione dei differenti scenari di sviluppo.

Note

¹ Le invarianti strutturali, come definite dalla Lr 5/1995 e dal progetto integrato territoriale, sono elementi fisici, funzionali, culturali, ecc., la cui conservazione è condizione necessaria per la riconoscibilità e la sopravvivenza di un dato territorio inteso come sistema di luoghi.

² Lo Statuto dei luoghi è definito quale indagine sulle identità locali mediante la definizione delle regole di organizzazione dei singoli luoghi e delle regole di costruzione dei paesaggi naturali e antropizzati.

Lo Statuto dei luoghi deve essere inteso come strumento di interpretazione sia dei processi storici sedimentati, sia delle esigenze e dei bisogni della collettività, e viene ad operare all’interno del rapporto interessi collettivi/interessi dei singoli operatori.

³ Nel convegno “Governo del territorio: il modello Toscana” del dicembre 2001 la Regione Toscana assume alcuni impegni per verificare ed implementare la riforma già avviata con la Lr 5/1995:

- attivare una modalità articolata di ascolto del territorio sui punti di forza e di debolezza del sistema normativo vigente;

- produrre con il concorso delle autonomie toscane un articolato che porti a maturità compiuta la riforma;

- rendere coerenti e sinergici i singoli settori del governo del territorio (urbanistica, difesa del suolo, tutela dei beni culturali, difesa dall’inquinamento e simili);

- rafforzare la consapevolezza dei valori che compongono il patrimonio toscano quali risorse da tramandare e da mettere in valore;

- allargare il campo della partecipazione nella stesura della nuova legge.

La nuova legge prevede norme generali (che riguardano i soggetti e le funzioni di governo del territorio oltre alle procedure, agli strumenti e alle risorse con particolare attenzione alla partecipazione e alla trasparenza nella costruzione dei singoli strumenti e al rafforzamento della dimensione strategica e della autonomia dei singoli comuni) oltre regole comuni (quali insieme di norme risorse e strategie da porre alla base di qualunque azione di pianificazione quali la strategia europea e lo Schema di sviluppo dello spazio europeo, l’ambiente e il paesaggio, la qualità, i servizi, la mobilità e la logistica).

Bibliografia

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Casini L., Daniele C. (2003), Il valore economico delle risorse paesaggistiche, Atti Convegno Alberi e Foreste di pianura, Milano.

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Giovannoni G. (1999) (a cura di), Il Piano Strutturale, analisi critica delle prime esperienze, Regione Toscana, Giunta regionale, Firenze.

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