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L’analisi della normativa nazionale in tema
di turismo non può che prendere le mosse
dalla legge principale dello Stato italiano
che è la Carta costituzionale.
Mentre a livello comunitario, la situazione
concernente il turismo si è evoluta
gradatamente verso un preciso riconoscimento
normativo, a livello nazionale sembra che
detta evoluzione sia stata di segno opposto,
almeno per quanto concerne il piano
lessicale.
Infatti, il previgente articolo 117 della
Costituzione italiana disponeva, tra
l’altro, che le regioni erano legittimate a
emanare, in alcune materie, norme
legislative nei limiti dei principi
stabiliti dalla legge dello Stato, sempreché
le norme stesse non fossero in contrasto con
l’interesse nazionale e con quello di altre
regioni; tra tali materie venivano
menzionate esplicitamente il turismo e
l’industria alberghiera.
Con la legge costituzionale del 18 ottobre
2001 n. 3 art. 3, recante modifiche al
titolo V della Parte seconda della
Costituzione, il detto articolo 117 è stato
modificato.
Per favorire un maggiore sviluppo delle
autonomie locali, garantire al tempo stesso
un ampio potere legislativo e rispondere ad
alcune istanze sociali di tipo federalistico
presenti all’interno dello Stato, le potestà
legislative sono state sdoppiate. Così
accanto a materie a riserva statale, ne sono
state previste alcune in cui il potere
legislativo è diventato a esercizio
concorrente. In tali materie la potestà
legislativa spetta alle regioni, salvo che
per la determinazione dei principi
fondamentali riservata alla legislazione
dello Stato.
Nel nuovo elenco di queste materie (non
tassativo), la dicitura turismo è
sparita lasciando il posto ad una più ampia
locuzione di valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali.
Si ritiene che quand’anche la frase sopra
citata non si riferisca alla materia
turistica, scatterebbe comunque la riserva
residuale contenuta nel comma quarto
dell’articolo 117 della Costituzione secondo
cui qualsiasi altra materia non
espressamente riservata alla legislazione
dello Stato spetta alle regioni.
La competenza in materia di turismo è dunque
delle regioni le quali, in un’ottica di
valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e di promozione e organizzazione
di attività culturali, sono chiamate a
dettare norme disciplinari di settore nel
rispetto sia dei principi fondamentali
stabiliti dallo Stato sia delle norme
esaustive poste dallo Stato a tutela
dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni
culturali (art. 117 lett. s della
Costituzione).
Oltre a tale potere legislativo le regioni
sono investite dalla Carta costituzionale
della funzione di partecipare, nelle materie
di loro competenza, alle decisioni dirette
alla formazione degli atti normativi
comunitari e attuare accordi internazionali,
nelle medesime materie, nel rispetto delle
norme tecniche procedurali stabilite dallo
Stato.
Per quanto concerne il turismo, se da un
punto di vista della competenza legislativa
non vi sono dubbi nel radicamento della
stessa in favore delle regioni, si deve dare
atto al legislatore costituzionale di aver
personalizzato il settore funzionalizzandolo
allo sviluppo della personalità umana
tramite la valorizzazione dei beni culturali
e ambientali che, nel nostro paese,
costituiscono il volano del successo di
iniziative nel settore.
Con la legge quadro 29 marzo 2001, n. 135,
di riforma della legislazione nazionale del
turismo si è abrogata la legge quadro
217/1983. Tale abrogazione ha efficacia dal
10 ottobre 2002 e cioè dal momento in cui è
entrato in vigore il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri (emanato il 13
settembre 2002) con il quale, per espressa
disposizione legislativa contenuta
nell’articolo 2, comma 4 e 5 della detta
legge, si è provveduto a definire i principi
e gli obiettivi per la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema turistico.
Tale legge appare in controtendenza con
l’istanza di natura amministrativa che tende
ad accentrare la competenza, in materia di
turismo, negli organi regionali. Infatti la
stessa previsione di un organo di natura
istituzionale quale la Conferenza nazionale
del turismo protrae la situazione
amministrativa centralizzata del turismo
sottraendola alle regioni che nel rispetto
di canoni fondamentali, nel senso sopra
chiarito, sono le uniche titolari del potere
legislativo di settore.
La persistenza dell’amministrazione
governativa è resa ancora più evidente
dall’istituzione presso il Ministero delle
attività produttive del fondo di
cofinanziamento dell’offerta turistica e del
fondo di rotazione per il prestito e il
risparmio turistico. Al Ministero sono
affidati anche i compiti di organizzazione
dei fondi e di diretta erogazione dei
contributi il che deprime anche l’autonomia
finanziaria regionale. A ciò si aggiunge il
compito, ancora affidato al Ministero, di
redigere una Carta dei diritti del turista
(art. 4, comma 1, legge 135/2001) che per
forza di cose non potrà tendere a essere
onnicomprensiva, esaustiva e soddisfacente
per le esigenze informative e di trasparenza
del fruitore del servizio, in quanto non
potrà tenere nel giusto conto certe
informazioni quali mezzi di trasporto,
agenzie di viaggio, assistenza sanitaria,
usi e consuetudini locali.
La legge 135/2001 non impone
un’organizzazione turistica regionale basata
sulle aziende di promozione turistica,
lasciando alle medesime autonomie locali
ampia libertà di attribuirsi il migliore
assetto turistico possibile. Per cui le
regioni possono scegliere autonomamente le
forme organizzative più adeguate quali ad
esempio l’affidamento dell’azione di
promozione del turismo regionale a imprese
private specializzate, come le agenzie di
viaggio e turismo.
Sul versante locale va sottolineato che la
legge incoraggia l’istituzione, presso le
Camere di commercio locali, di commissioni
arbitrali e conciliative per la risoluzione
delle controversie tra imprese e tra imprese
e fruitori di servizi turistici.
Per quanto riguarda la produzione normativa
sul turismo in Campania bisogna tenere
distinti i settori di intervento:
- in tema di promozione turistica la legge
regionale 29 marzo 1984, n. 24, si è
proposta di promuovere e incrementare il
movimento turistico in Campania proveniente
dall’Italia e dall’estero attraverso
l’attuazione, da parte della regione stessa,
per il triennio 1984-1986 di un programma
annuale di interventi indirizzati alla
sollecitazione della domanda nazionale e
internazionale. Successivamente, con decreto
del Presidente della Giunta regionale del 18
aprile 2003, n. 248, è stato emanato il
Regolamento recante i criteri e le modalità
per la concessione di contributi finanziari
in attuazione della legge regionale 24/1984
che disciplina la concessione e
l’erogazione di contributi finalizzati allo
sviluppo e alla promozione del turismo in
Campania;
- in tema di industria alberghiera (che
nella precedente versione dell’art. 117
della Costituzione espressamente veniva
attribuita alla competenza delle regioni)
esistono diverse leggi regionali che
disciplinano differenti modalità di offerte
turistiche, ad esempio bed and breakfast
con la Lr 5/2001, complessi
turistico-ricettivi all’aria aperta con la
Lr 13/1993, strutture ricettive
extralberghiere con la legge 17/2001;
- in tema di pro loco la legge 61/1974;
- in tema di professioni turistiche la legge
11/1986.
Il 4 giugno 2000 la Giunta regionale della
Campania ha approvato la nuova versione del
programma operativo regionale (Por)
della Campania, recependo le osservazioni
della Commissione europea. Il Por è il
documento che traccia le linee strategiche
per l’impiego dei fondi strutturali
dell’Unione europea nel periodo 2000-2006.
Tali finanziamenti europei, congiuntamente a
finanziamenti regionali e nazionali,
consentono di effettuare, nei settori
strategici per lo sviluppo della Campania,
investimenti per circa 9 miliardi di euro,
dei quali circa 7 miliardi di parte pubblica
– il 50% a carico di Stato e regioni e il
50% a carico dei fondi europei). Quest’ultima
somma corrisponde a circa il 25% dei fondi
dell’Unione europea attribuiti alle regioni
italiane dell’obiettivo 1 (Basilicata,
Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e
Sicilia, a queste si aggiunge il Molise in
sostegno transitorio, regioni in cui il
prodotto interno lordo pro-capite è
inferiore al 75% della media comunitaria),
per il periodo di programmazione 2000-2006.
L’obiettivo generale del Por Campania è la
crescita dell’occupazione da perseguirsi
secondo una strategia di sviluppo
sostenibile ed equo, di miglioramento della
qualità della vita, di un armonico ed
equilibrato sviluppo del territorio.
A valle dell’obiettivo generale vengono
determinati sei obiettivi globali, dedicati
alla valorizzazione delle risorse naturali,
culturali e umane, alla promozione dello
sviluppo locale, al rafforzamento delle
funzioni e dei servizi urbani e al
miglioramento delle reti e dei nodi di
servizio.
Per ciascuno dei sei obiettivi vengono
individuati altrettanti strumenti di
intervento, assi prioritari, indirizzati al
soddisfacimento di questi obiettivi.
Tali assi rappresentano le priorità
strategiche per le scelte di investimento da
realizzare nel periodo di programmazione.
Il Por si sta attuando in Campania
attraverso delle specifiche linee di
intervento definite nel complemento di
programmazione (CdiP). Si tratta di un
documento che specifica gli obiettivi e
descrive nel dettaglio gli interventi da
realizzare, le misure di ogni asse, e che
viene periodicamente adattato alle
situazioni che mutano nel corso del periodo
di programmazione.
Il turismo è una delle diverse componenti
settoriali (industria, artigianato, servizi,
commercio, turismo, agricoltura e pesca)
dell’asse IV del Por Campania: sistemi
locali di sviluppo. Le risorse
finanziarie destinate a questo asse, nel
quadro della strategia delineata, sono
suddivise tra questi diversi macrosettori
beneficiari e in particolare al settore
turistico è destinato circa il 22%
dell’intero finanziamento.
All’interno del CdiP le misure relative al
turismo, con asse prioritario di riferimento
l’asse IV, sono la 4.5, la 4.6 e la 4.7.
Misura 4.5 - Sostegno allo sviluppo e
alla riqualificazione dei sistemi turistici
locali e alla realizzazione di itinerari
turistici.
La misura si propone di sostenere lo
sviluppo delle imprese turistiche campane
con interventi mirati da un canto allo
sviluppo dei segmenti turistici non ancora
maturi e dall’altro alla riqualificazione
dei segmenti del turismo in via di
saturazione, nell’ottica del
riposizionamento competitivo. I beneficiari
finali sono: regione, amministrazioni
centrali, soggetti convenzionati, enti
gestori di progetti integrati.
Misura 4.6 - Infrastrutture e strutture
complementari allo sviluppo dei sistemi
turistici locali e degli itinerari turistici.
La misura si propone di sostenere l’offerta
turistica adeguando la dotazione di
infrastrutture specifiche e di attrezzature
turistiche complementari, migliorando il
sistema della portualità turistica
regionale, valorizzando i contesti
territoriali. La misura prevede di
incentivare la partecipazione del capitale
privato e in particolare dei consorzi di
operatori, promuovendo la finanza di
progetto. I beneficiari finali sono:
regione, enti locali, soggetti gestori dei
progetti integrati.
Misura 4.7 - Promozione e marketing
turistico.
La misura prevede interventi per la
promozione dell’immagine e la
riconoscibilità del prodotto Campania
e del sistema di offerta turistica regionale
nell’opinione pubblica e tra i potenziali
clienti nazionali e internazionali. I
beneficiari finali sono: regione, soggetti
gestori di progetti integrati.
Per tutte e tre le misure sopra elencate il
fondo strutturale interessato è il fondo
europeo di sviluppo regionale, per tutte
e tre vengono indicati gli obiettivi
specifici di riferimento e previste
specifiche azioni di intervento.
Recentemente, la Giunta regionale della
Campania si è dotata di un nuovo strumento
normativo per lo sviluppo del turismo nella
regione.
Con il documento Linee guida per lo
sviluppo turistico della Regione Campania
approvato nella seduta del 18 luglio
2003, deliberazione n. 2333, viene
inquadrata la situazione attuale e le
potenzialità turistiche dei diversi
territori che compongono il sistema di
offerta regionale alla luce delle rispettive
vocazioni turistiche e delle tendenze
attuali e prevedibili della domanda. Questo
innovativo strumento di programmazione
intende supportare le azioni degli attori
pubblici e privati del sistema turistico
della Campania e costituisce un riferimento
strategico per operatori e investitori
nazionali e internazionali.
Tale documento trova ispirazione in alcune
considerazioni che richiamano direttamente i
principi espressi precedentemente e sanciti
dalla Carta costituzionale. Infatti, come
viene sottolineato nelle premesse della
deliberazione della Giunta regionale della
Campania, anche attraverso il turismo si
completa la persona nel suo aspetto
culturale, sociale e spirituale, si aiuta lo
sviluppo delle categorie più svantaggiate
concretizzando per questa via una forma di
turismo in grado di offrire servizi
trasparenti, utili e di sostegno alla
crescita economica e occupazionale.
Bibliografia
Bollettino ufficiale della Regione Campania
n. 40 dell’8 settembre 2003, Linee guida
per lo sviluppo turistico della Regione
Campania.
Malo M. (2003), in Manuale di diritto del
turismo, Giappichelli G., Torino.
Regione Campania – Programma operativo
regionale 2000-2006. |
