Il paesaggio nel Ptc

Mauro Baioni

L’impostazione del Ptc

Il documento preliminare

La redazione del piano territoriale di coordinamento (Ptc) di Salerno viene avviata, nel 1996, con un Documento preliminare¹, nel quale, sulla base di un primo ventaglio di analisi, sono definiti i criteri e gli indirizzi da assumere per la pianificazione. La ricchezza, la varietà e la fragilità del patrimonio ambientale, sono già delineate con sufficiente nettezza in questo primo documento. Viene sottolineata la necessità di un forte investimento per la valorizzazione dell’ambiente, articolando le scelte di piano in funzione delle specifiche relazioni fra il sistema insediativo e l’ambiente. In alcune parti della provincia (la piana Sarnese, la costa, il Vallo di Diano) gli insediamenti esercitano una crescente pressione, resa ancor più drammatica dall’assenza o dalla insufficienza di forme di regolazione e, quindi, dalla conseguente dissipazione del patrimonio di risorse naturali. In altre parti, invece, la debolezza del sistema socio-economico ha avviato veri e propri processi di abbandono e, conseguentemente, ha determinato la progressiva scomparsa di alcuni caratteri del paesaggio agrario.

Fondamentale è soprattutto l’attivazione di politiche di sviluppo socio-economico centrate sulla valorizzazione delle risorse locali che, dato il contesto, si identificano prevalentemente con quelle paesaggistico-ambientali e storico-culturali. 

Sono, dunque, già delineati con sufficiente chiarezza i termini delle questioni principali che il Ptc è chiamato ad affrontare:

- inquadrare prioritariamente le condizioni da porre allo sviluppo territoriale, onde garantire la conservazione o la ricostituzione delle qualità naturali e storiche presenti, nonché un’appropriata considerazione dei connotati di fragilità del territorio;

- promuovere un nuovo rapporto fra sistema insediativo e ambiente, agendo in via diretta sulla dimensione fisica degli insediamenti, e in via indiretta sull’orientamento delle politiche di sviluppo verso la valorizzazione delle risorse ambientali e paesaggistiche.

La bozza di piano

La bozza di Ptc, consegnata all’amministrazione provinciale nel 1999², è il documento con il quale viene formalizzato, per la prima volta, un quadro delle conoscenze relative al territorio provinciale di Salerno avente un carattere di sufficiente omogeneità, completezza e aggiornamento. È importante sottolineare la necessità che le scelte di pianificazione siano fondate su un approfondito quadro di conoscenze, sottraendo le decisioni, per quanto necessario, alla discrezionalità e all’improvvisazione. Chiunque può immaginare quanto sia velleitario porsi obbiettivi quali lo sviluppo sostenibile o la tutela del paesaggio senza possedere le informazioni essenziali sullo stato di fatto dei luoghi e sulle dinamiche delle trasformazioni in corso. Non sfugga, dunque, che la prima buona azione del Ptc di Salerno è stata quella di colmare questo deficit di informazioni, allineando la provincia agli standard più evoluti.

Caratteristiche fisiche del territorio, caratteri del paesaggio, dinamiche dell’economia agraria sono i tre profili di analisi che sono stati approfonditi per la definizione delle scelte del Ptc.

Il Ptc

Nel 2001 viene completato il lavoro di redazione del Ptc, con la predisposizione degli elaborati definitivi: relazione, norme e tavole di piano³. La parte propositiva è basata su una doppia serie di tavole e di elaborati normativi relativi a: risorse e regole; proposte e politiche.

Le opzioni del Ptc richiedono, per la loro compiuta realizzazione, di utilizzare due strumenti distinti, ma fortemente legati fra loro:

- un efficace sistema di regole, capace di garantire la tutela delle risorse territoriali, la prevenzione dei rischi, della preservazione delle loro qualità;

- un insieme di azioni di trasformazione, affidato alla iniziativa dei diversi soggetti che agiscono sul territorio (dal parco alla regione, dai comuni alle aziende e agli altri soggetti privati e pubblici) e alla capacità di coordinamento e di promozione che la provincia saprà esercitare.

Le due componenti, regolativa e propositiva, sono essenziali per la realizzazione del Ptc. Per conferire efficacia alle scelte di pianificazione non è possibile affidarsi esclusivamente ad un apparato normativo, per quanto dettagliato e raffinato esso sia, confidando nella forza della regolazione e in un’attuazione meccanica delle disposizioni. Ma non è nemmeno possibile confidare esclusivamente nella parte comunicativa del piano, per quanto sia accurata l’indicazione delle priorità di azione, dei progetti e delle iniziative da assumere. Un quadro conoscitivo approfondito e un articolato ventaglio di regole e di proposte costituiscono, dunque, i due elementi che caratterizzano l’impostazione del Ptc di Salerno.

Il sistema delle conoscenze e delle valutazioni

L’analisi delle risorse paesaggistiche⁴

Nelle analisi per il Ptc il paesaggio salernitano non è studiato a partire dai suoi aspetti estetico-percettivi, ma piuttosto come un sistema ambientale complesso definibile nelle sue caratteristiche:

- strutturali (modelli di distribuzione spaziale dei diversi ecosistemi);

- funzionali (relazioni tra i diversi ecosistemi presenti);

- dinamiche (mutamenti nel tempo di struttura e funzioni)⁵.

In parole semplici, la forma percepibile del territorio è determinata dall’insieme delle caratteristiche fisiche del territorio (i caratteri geologici, idrologici e morfologici, la natura dei suoli e della vegetazione, gli aspetti climatici) e dall’interazione con esse dell’azione dell’uomo. Di conseguenza, l’analisi non viene indirizzata sull’esito di tali processi, formulando giudizi di valore sulle caratteristiche estetiche (il bel paesaggio), ma piuttosto sulle relazioni esistenti, spesso conflittuali, tra le componenti naturali e gli usi del suolo. Comprendendo meglio tali dinamiche sarà possibile intervenire in modo più appropriato e consapevole, non solo laddove prevalgono le esigenze di conservazione dei paesaggi storici tramandati sino ad oggi, ma nella totalità del territorio, promuovendo ovunque le forme più appropriate di gestione delle risorse territoriali.

Con questo obiettivo, il territorio provinciale è stato articolato, gerarchicamente, in sistemi, sottosistemi e unità (rispettivamente 4, 15 e 32), in funzione dell’omogeneità delle caratteristiche fisiche e delle prospettive di gestione razionale delle risorse.

Tali ambiti omogenei sono caratterizzati da attitudini produttive e da problemi di gestione specifici. Anche il rischio di degradazione delle risorse ambientali (acqua, suolo, vegetazione), associato ai diversi usi cui il territorio può essere destinato, risulta significativamente differenziato sia per tipologia che per intensità, all’interno delle diverse aree omogenee evidenziate dalla carta.

La carta delle unità di paesaggio, unitamente a quella della vegetazione può, dunque, costituire un modello di base per l’effettuazione di ragionevoli previsioni in merito a possibili mutamenti quali-quantitativi nel patrimonio di risorse ambientali a disposizione, in funzione dei diversi cambiamenti ipotizzabili, quali ad esempio l’adozione di politiche territoriali ed agricole innovative.

Per ciascun ambito, oltre ad una sintetica descrizione, è stata formulata una valutazione del valore ecologico e culturale-paesaggistico⁶, dell’attitudine produttiva in campo agro-forestale e, infine, della vulnerabilità. I giudizi di valore hanno costituito un riferimento per la definizione delle linee guida di:

- prevenzione e tutela dai fenomeni di dissesto o dalla propagazione di forme di inquinamento;

- gestione dei sistemi agro-forestali, valorizzando le attitudini produttive e le specificità locali;

- tutela dei paesaggi il cui valore eccezionale è riconosciuto a scala locale e internazionale (si pensi ai terrazzamenti della costiera amalfitana o alle aree incluse nel Parco nazionale del Cilento e riconosciute dall’Unesco, nel 1998, come patrimonio dell’umanità);

- riqualificazione estetico-funzionale del paesaggio, in tutti i casi in cui quest’ultimo deve essere attentamente preservato perché pesantemente minacciato dalla pressione del sistema insediativo.

In tal modo, sono stati forniti tutti gli elementi necessari per valutare le implicazioni ambientali nella fase della determinazione degli scenari di sviluppo del territorio⁷.

Il paesaggio e l’economia agro-forestale

Se per paesaggio intendiamo un’area, come percepita dalle popolazioni, i cui caratteri sono il risultato dell’interazione di fattori naturali e/o legati all’uomo⁸, il completamento logico del lavoro sin qui descritto risiede nell’analisi delle azioni di trasformazione impresse dall’uomo. In particolare deve essere valutato:

- come l’assetto attuale dell’agricoltura e gli scenari prefigurabili possano agire quali fattori di modificazione o mantenimento di alcuni aspetti del paesaggio;

- dove la funzione dell’agricoltura, quale produttrice di beni, può cedere all’ambiente e alla funzione di servizio ricreativo o dove, invece, il potenziamento di detta funzione produttiva, pur rivista in un’ottica di compatibilità ambientale, possa garantire sviluppo all’area;

- quali momenti di coordinamento sia necessario attivare fra piani territoriali e politiche settoriali (nello specifico le politiche agricole ed agro-ambientali) per usare gli strumenti di incentivazione finanziaria in una più mirata strategia di tutela dell’ambiente e del paesaggio⁹.

Le indagini effettuate per la determinazione degli ambiti paesaggistici omogenei hanno seguito due percorsi. Il primo si è basato sulla lettura sovrapposta dei fattori geografici, delle dinamiche dell’uso del suolo e delle permanenze dei segni impressi dall’uomo, facendo principalmente ricorso all’interpretazione delle fonti cartografiche disponibili. Il secondo, su base prevalentemente statistica, ha focalizzato l’attenzione sulla struttura delle aziende agricole e sugli attuali usi del suolo. In parallelo si è proceduto ad un’approfondita analisi dei punti di forza e di debolezza dell’economia agro-alimentare salernitana.

Si è giunti così a proporre un’articolazione del territorio in 15 ambiti paesaggistici omogenei e, soprattutto, a definire le differenti funzioni che, nelle diverse parti della provincia, possono essere affidate all’agricoltura. Sono state, pertanto, distinte le aree in cui:

- conservare la funzione produttiva dell’agricoltura, pur compatibilmente con la tutela dell’ambiente (agro sarnese, piane del Sele, dell’Alento e del Vallo di Diano);

- prevedere interventi di riequilibrio del rapporto città-campagna, soprattutto attraverso la valorizzazione delle funzioni di servizio ambientale e ricreativa che possono essere assunte dalle attività agricole (aree periurbane del sistema insediativo Eboli-Salerno-Cava-Nocera-Scafati);

- favorire le attività agricole che contribuiscono alla creazione di un paesaggio tipico di elevato valore e nello stesso tempo producono o sono in grado di produrre prodotti di nicchia (costiera amalfitana, valli del Sele-Calore, costiera del Cilento e aree dei monti Bulgheria, Soprano e Vesole);

- sviluppare le potenzialità agricole, riconoscendone di volta in volta le valenze produttive o le funzioni di servizio ambientale, onde contrastare la pressione insediativa (Picentini, area del Cratere);

- ammettere la transizione da usi agricoli e pastorali verso condizioni di naturalità (aree montane interne del Cilento).

Il censimento dei beni culturali

Un ultimo accenno deve essere fatto al lavoro di ricognizione dei beni culturali. Come detto il paesaggio è anche il “luogo della memoria e del tempo”¹⁰. Ed è anche il deposito dei segni impressi dall’uomo che devono essere considerati come una risorsa, cioè come beni preziosi non tanto per le loro potenzialità di utilizzo, bensì perché la collettività ne ha riconosciuto un elevato valore culturale e sociale, oggi e per le generazioni future.

Nel piano, scontate le consuete difficoltà di accedere alle informazioni che ancora oggi - nel Meridione - rendono particolarmente difficile il lavoro di costruzione di quadri conoscitivi aggiornati e affidabili, si è giunti ad un primo risultato, includendo tra gli elaborati di piano il Regesto dei beni culturali. Tale elenco, che sarà aggiornato attraverso la collaborazione con la Soprintendenza ai beni architettonici e ambientali, formalizzata con un’apposita intesa, costituisce il primo riferimento per la pianificazione locale, chiamata a garantire le forme più appropriate di gestione, tali da consentire la conservazione del patrimonio esistente.

La disciplina del piano

Le risorse e la componente normativa

La disciplina del piano territoriale per il territorio agro-forestale è riferita alle componenti territoriali che discendono direttamente dai sistemi e sub-sistemi di paesaggio individuati in sede di analisi. La normativa è molto dettagliata, ma in questa sede preme porre l’accento su quello che appare - a giudizio di chi scrive - il contenuto fondamentale.

In tutto il territorio provinciale il Ptc esclude, sostanzialmente, la possibilità di nuova edificazione nel territorio agro-forestale, ad eccezione delle opere pubbliche e, nelle parti di tale territorio a minori connotati di naturalità, degli interventi finalizzati a soddisfare le esigenze abitative degli addetti all’agricoltura e alla realizzazione di annessi rustici e quelli connessi con l’agriturismo.

Com’è noto, con rarissime eccezioni, in Italia è stata consentita o tollerata la realizzazione, nel territorio agricolo, di edifici e manufatti di ogni tipo, residenziali, produttivi e turistici. Alcune regioni hanno sancito per legge un regime dei suoli più restrittivo per le aree agricole (in particolare Toscana ed Emilia Romagna), riservando ai soli imprenditori agricoli la facoltà di costruire in relazione alle specifiche e dimostrate esigenze di conduzione del fondo. In Campania, in mancanza della legge urbanistica regionale, è solamente attraverso gli strumenti di pianificazione territoriale che è possibile introdurre forme appropriate di tutela.

Tale chiusura ad ulteriori edificazioni sparse viene comunque proposta assai tardivamente rispetto alla diffusione dissennata di insediamenti e di manufatti. Ciò costituisce un evidente limite: la misura viene presa quando un danno gravissimo e difficilmente riparabile è stato compiuto. Tuttavia, proprio l’elevata consistenza del patrimonio edilizio già esistente, consente di affermare che tale misura non comprometterà in modo intollerabile nessuna effettiva esigenza - residenziale, produttiva o turistica.

Le azioni

La scelta dell’inedificabilità dei suoli agricoli, semplice e netta, costituisce solo una condizione - necessaria, ma non sufficiente - per garantire un’appropriata considerazione dei valori paesaggistici nella determinazione dell’assetto del territorio. Come si è detto, sono necessarie altre misure e, in particolare, occorre orientare le politiche di sviluppo socio-economico verso la valorizzazione delle risorse ambientali e paesaggistiche.

La conservazione dei paesaggi agrari - particolarmente onerosa - è affidata prioritariamente agli operatori agricoli, ai quali sono affidati nuovi compiti di presidio territoriale. Deve, pertanto, essere affrontato il problema della negoziazione tra il produttore agricolo da una parte (chiamato a sostenere singolarmente i costi) e la collettività dall’altra (che trae, nel complesso, i benefici), sottraendo progressivamente le politiche comunitarie per il settore primario dalla logica produttiva e rivolta al sostegno del reddito¹¹ per agganciarle in modo più stretto alle scelte formulate attraverso la pianificazione territoriale.

È questo il tentativo compiuto dal Ptc: specificare area per area, quali siano le misure più appropriate da adottare, a seconda degli obiettivi strategici fissati, della funzione assegnata all’agricoltura, dei valori e dei problemi di particolare rilevanza riscontrati sul territorio. Per ciascuno dei 18 ambiti nei quali è articolato il territorio provinciale dal Ptc, è redatta una scheda nella quale sono elencati gli obiettivi programmatici, precisando le specifiche azioni con i relativi indirizzi, gli strumenti di pianificazione e programmazione da utilizzare, i soggetti competenti. Tali indirizzi sono rivolti ad orientare l’azione della provincia che, in molti casi, può svolgere il ruolo di promotore e di coordinatore¹² delle iniziative locali.

Una riflessione conclusiva

L’apparato conoscitivo e la parte propositiva del Ptc di Salerno sono estremamente ricchi, così come molto ambiziosi sono gli obiettivi posti dal piano. È certamente prematuro formulare giudizi sulla bontà di quanto predisposto e sull’efficacia delle iniziative intraprese. L’attuazione del piano non dipende esclusivamente da quanto saprà fare la provincia, ma anche dall’azione:

- della Regione Campania, chiamata ad approvare una legge urbanistica che conferisca la pienezza dell’efficacia giuridica al piano provinciale e consenta di terminarne l’iter di approvazione¹³;

- degli enti locali che dovranno tradurre nei propri strumenti urbanistici le indicazioni del Ptc.

Si tratta di compiti altrettanto ambiziosi e di difficile raggiungimento di quelli posti direttamente dal Ptc. È importante comunque che sia cominciato il rinnovamento degli istituti, dei contenuti e delle pratiche della pianificazione, orientandoli in chiave maggiormente rispettosa dell’ambiente e del paesaggio che non nel passato. È importante che altre iniziative, quali il piano del parco del Cilento o il piano regolatore di Eboli, si siano mosse nella stessa prospettiva indicata dal Ptc. Piccoli segnali che inducono ad un cauto ottimismo.

¹ Approvato dal Consiglio provinciale nel dicembre 1997.

² Approvata dal Consiglio provinciale nel gennaio 2000.

³ Il Ptc è stato adottato il 18.12.2001 dal Consiglio provinciale, con delibera n. 145.

⁴ Si illustrano qui di seguito i contenuti essenziali dell’analisi relativa ai sistemi di paesaggio condotta da Antonio di Gennaro, nell’ambito dell’incarico di analisi sulle risorse vegetazionali e paesaggistiche affidato dall’amministrazione provinciale ad un gruppo di consulenti coordinato da Stefano Mazzoleni.

⁵ L’approccio utilizzato fa riferimento ai metodi di cartografia ambientale generalmente noti come Land System (Dent e Young, Soil Survey and Land Evaluation, 1981). Le citazioni di questo paragrafo sono tratte da: Provincia di Salerno (2000) Bozza del Ptc, Relazione, parte II.

⁶ In questo contesto la valutazione ha riguardato gli aspetti percettivi, la permanenza di assetti paesaggistici storici e la significatività ai fini della conservazione dell’identità dei luoghi.

⁷ Tale approccio appare coerente con gli orientamenti espressi dall’Unione europea in materia di valutazione ambientale strategica, attualmente in fase di recepimento negli ordinamenti legislativi degli stati membri dell’Unione.

⁸ Council of Europe (2000), European landscape convention (Convenzione europea del paesaggio), ratificata a Firenze il 20 ottobre 2000. Articolo 1 - definizioni.

⁹ Provincia di Salerno (2000), Bozza del Ptc, Relazione, parte II, 1997. Capitolo redatto da Matelda Reho.

¹⁰ Espressione di Rosario Assunto.

¹¹ Se le politiche hanno come obiettivo prioritario della loro azione l’efficienza dei mercati e la creazione di integrazioni di reddito agli agricoltori - afferma Matelda Reho nella sua relazione - la compatibilità con l’ambiente è in qualche modo subordinata alla compatibilità con il tradizionale quadro economico-finanziario.

¹² È anche in tal senso che deve essere inteso il coordinamento svolto dal piano territoriale.

¹³ Le proposte più recenti formulate dalla Giunta regionale destano qualche preoccupazione sul versante della protezione dell’ambiente e del paesaggio, segnalate proprio dagli estensori del piano territoriale di Salerno. Vedi in particolare quanto pubblicato su www.risorsa.info.

* collaboratore del coordinatore generale della redazione del Ptc di Salerno