Dal piano al progetto. Il caso Savona

Pietro Ugolini

Ilaria Delponte

La stretta interrelazione fra piano, programma e progetto assume oggi caratteri di sempre maggiore incisività nell’ambito della predisposizione di strumenti urbanistici per il governo del territorio.

L’idea di piano, in accordo con le esigenze di aderenza ai mutamenti del contesto territoriale, si è evoluta, come noto, in forme sempre più dinamiche e partecipate.

La concreta sperimentazione della concezione di piano-processo si attua nei modi e nelle forme rese necessarie dalle specifiche caratteristiche politiche e socio-economiche in cui l’ambito ad oggetto viene a collocarsi. Ne deriva un’estrema variabilità di declinazioni in cui tale moderna visione può trovare attuazione, differenziandosi a seconda dei caratteri geografici e dimensionali della realtà interessata.

Nel presente contributo si intende fornire alcuni spunti di riflessione sul tema citato, facendo riferimento all’esperienza del contesto savonese, con più specifico richiamo alle iniziative assunte e/o programmate dalle competenti istituzioni, in particolare dall’ente provincia. Iniziative che trovano nel piano territoriale di coordinamento (Ptc) lo strumento di generale convergenza e realizzazione.

Approvato nel luglio 2005, tale strumento, oltre a svolgere le proprie funzioni di indirizzo e di coordinamento dei piani urbanistici comunali (Puc), può consentire la realizzazione di nuovi progetti e interventi attraverso la collaborazione tra provincia, comuni, aziende pubbliche e operatori economici.

In questo caso, il piano non si limita a recitare un ruolo di intermediazione tra quanto contenuto nel piano territoriale regionale e nei vari Puc e piani regolatori generali locali; ma sulla base di una preliminare conoscenza del territorio, pone in essere una struttura procedurale e normativa efficace nel medio-lungo periodo, improntata sulla flessibilità e sulla partecipazione di tutte le forze sociali.

La provincia, conformemente ai propri compiti istituzionali, interpreta le potenzialità e le istanze di sviluppo locale e, nel contempo, realizza un quadro di iniziative organiche, volte allo sviluppo delle potenzialità presenti, tramite azioni programmatiche e pianificatorie ed un ottimale utilizzo delle risorse, attivabili ai vari livelli (locale, nazionale e comunitario).

La visione strategica proposta catalizza il generale consenso delle parti, indirizzandone le azioni verso obiettivi mirati e progressivi, coerenti con le priorità enunciate dal quadro programmatico nazionale e regionale. Stretta convergenza denotano anche le relazioni con la programmazione economica; primo fra tutti con il programma pluriennale di sviluppo (Pps)¹, studio propedeutico e quindi antecedente alla redazione del Ptc, ma in sintonia anche con il quadro strategico regionale (Qsr) aggiornato alla primavera 2006. Del resto, la stessa legge urbanistica regionale ligure (Lur 36/1997) definisce il Ptc come la sede di indirizzo e coordinamento della pianificazione in coerenza con gli atti di programmazione economica.

Ciò avviene anche in ottemperanza alla recente affermazione di temi quali quelli della concertazione, della partecipazione e della negoziazione, assunti in chiave pianificatoria, finalizzati al miglioramento e alla valorizzazione delle economie locali (Figura 1).

I criteri di partecipazione, sussidiarietà e integrazione costituiscono la base concettuale di riferimento del suddetto piano; inoltre, la sua stessa ossatura lo configura come uno strumento di concertazione a sostegno dello sviluppo economico.

L’efficace ed essenziale articolazione prevede, infatti, la convergenza di risorse e potenzialità su specifici obiettivi di crescita, trasversali non solo ai vari settori, ma anche agli ambiti territoriali.

La descrizione fondativa, infatti, individua all’interno del territorio provinciale quattro aree omogenee caratterizzate da parametri geomorfologici, insediativi ed economici simili, a cui tuttavia non corrispondono tout court determinate filiere di sviluppo localizzate esclusivamente in quell’area (Figura 2).

Gli obiettivi strategici attivi su tutto il territorio provinciale trovano forma più matura nella struttura dei progetti integrati (Pi), che rappresentano l’insieme coordinato degli interventi prioritari da perseguire al fine dello sviluppo economico e sociale del territorio. Integrati in quanto ogni priorità è articolata in una serie complessa di azioni che concorrono allo stesso obiettivo. In tale ottica, i Pi mirano alla fattibilità concreta delle iniziative, partecipando a bandi statali e regionali, nonché a finanziamenti comunitari per la loro realizzazione.

La loro concezione è mutuata dai programmi complessi e dagli strumenti della programmazione negoziata, istituiti negli anni ’90 dalla legislazione nazionale (Pru, Prusst, patti territoriali) per favorire interventi di riqualificazione urbana e di sviluppo locale². Allo stesso modo, si propongono di attivare e indirizzare risorse pubbliche e private verso progetti di ambito sovracomunale, favorendo intese e partenariati e verificando congruenze e compatibilità delle diverse iniziative. Secondo l’ordinamento giuridico, infatti, alla provincia è demandata la visione generale dei punti di forza e di debolezza di un territorio, pertanto essa può convalidare e consolidare le determinazioni progettuali assunte grazie ad un piano (il Ptc) che ha le potenzialità e caratterizzazioni per assicurarne il rispetto degli indirizzi e la continuità delle azioni. Inoltre, il valido assetto degli strumenti di governance di cui la provincia si è dotata rende possibili convergenze rapide ed efficaci su processi decisionali e attuativi. In particolare, si sottolinea la sinergia con cui detti strumenti sono stati realizzati: basti pensare al patto territoriale, la cui perimetrazione corrisponde all’intera area provinciale, ponendo in atto una stretta interrelazione sia con il programma pluriennale di sviluppo (Pps) che con il Ptc.

Di rilievo è anche la convergenza di tutte le parti componenti interessate, secondo modalità atte a garantire efficaci contributi partecipativi. Nel patto territoriale, ad esempio, oltre alle amministrazioni locali, sono presenti la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, l’Unione industriali e l’Ips (Insediamenti Produttivi Savonesi scpa). Quest’ultima, peculiarità dell’esperienza savonese, è stata promossa e costituita dalle amministrazioni locali (Comune di Savona, Provincia di Savona, Camera di commercio, Autorità portuale di Savona-Vado), ma anche da soci privati (Unione industriali di Savona, Cassa di risparmio di Savona). Le sue finalità mirano alla riorganizzazione e rilocalizzazione del tessuto produttivo locale in siti idonei e conformi agli indirizzi di pianificazione del territorio, risolvendo criticità di tipo realizzativo e finanziario difficilmente affrontabili da una singola impresa. Sempre nel caso delle società miste, va registrata un’altra iniziativa di particolare significatività e originalità, ovvero la costituzione della Società consortile di promozione degli enti savonesi per l’università (Spes) che ha l’obiettivo di promuovere, coordinare e realizzare l’attività didattica e di formazione professionale, incentivando la ricerca e le tecnologie operative e produttive di impresa.

Strumenti fra loro direttamente collegati che trovano un collettore unico nello stesso Ptc, il quale raccoglie le istanze del piano regolatore portuale e del Pps, riassumendo e integrando gli obiettivi e i conseguenti interventi giudicati prioritari, attraverso l’articolazione dei Pi, che costituiscono così i cinque punti programmatici su cui tutta la realtà savonese è chiamata a confrontarsi.

Operativamente, i progetti integrati vengono implementati attraverso una vera e propria banca progetti creata dalla provincia, nella quale vengono registrate tutte le iniziative in corso di realizzazione, avviate o previste, da parte dei soggetti pubblici e/o privati interessati³. L’aggiornamento del sistema informativo permette di inserire di volta in volta, su ogni singola tematica, elementi di approfondimento e aggiornamento, in coerenza con l’evoluzione degli intendimenti e conseguenti progettualità in gioco. Attraverso step successivi è così possibile elaborare valutazioni a livello strategico, in virtù e conseguentemente alle indicazioni di prefattibilità dei singoli progetti. La scheda di coordinamento riferita a ciascun Pi, in continuo monitoraggio, mette in chiaro lo stato del coordinamento stesso, compresi i tempi e il soggetto responsabile. Tale attività è finalizzata a ottenere un giudizio relativo ad ogni progetto anche dal punto di vista della sostenibilità ambientale e a valutare se esso è ritenuto fattibile, non fattibile e a quali condizioni.

Nell’attuale dibattito urbanistico, l’ipotesi di affiancare le due entità di piano e progetto, che, pur seguendo trend conoscitivi propri, sono di fatto interrelate e connesse in merito alla definizione del quadro strategico, appare di indubbio interesse. La conseguente sinergia è dovuta, nel presente caso, alla duplice funzione dei Pi, che assumono nel contempo il ruolo di struttura e componente attuativa delle previsioni del piano stesso. Appare evidente, come ulteriore fattore rilevante, l’implicita possibilità di un processo di valutazione interno al piano, che consente di dare un giudizio diretto in merito alle scelte intraprese in prima battuta, per poi aggiornarle e meglio calibrarle in virtù dei risultati relativi alla partecipazione e alla verifica degli elementi tecnici a supporto.

L’assetto procedurale e normativo mette in rilievo l’adeguatezza della concezione di piano-processo, che costantemente si valuta e si aggiorna in accordo con le progettualità presenti, con le reali necessità e urgenze di un territorio dalle grandi potenzialità. Esigenza che ha contribuito, in parte, alla nascita di procedimenti di valutazione ambientale che tenessero conto della sostenibilità effettiva delle previsioni adottate nell’ambito degli strumenti di pianificazione territoriale. Un percorso di implementazione sistematico così congeniato agevola il compito spettante ad una valutazione ambientale strategica (Vas) che, secondo normativa regionale (denominata studio di sostenibilità ambientale), è fondamentale elemento di supporto per lo strumento pianificatorio. A tal proposito, i Pi sono stati oggetto di una Vas che, previo supporto durante le fasi analitiche a livello di descrizione fondativa, ha prodotto un giudizio di sostenibilità in relazione alle previsioni di trasformazione, rivedendo e riformulando alcune ipotesi.

La filiera portuale e logistica. Esperienze di ricerca

Come accennato, la presenza di uno strumento agile e aderente alle volontà territoriali permette di recepire e porre a sistema gli intendimenti condivisi, secondo previsioni organiche che rispecchino i criteri di sviluppo che la stessa realtà territoriale intende darsi. Chiaro, quindi, che la struttura e i contenuti del piano nascano ragionevolmente in coerenza e a supporto degli obiettivi previsti. Tale risultato pratico discende concettualmente dal principio di cooperazione e sussidiarietà, indicato per legge come approccio in grado di superare la gerarchia a cascata nelle relazioni fra enti. Applicando il principio, il piano non insiste sulle norme, evitando così indebite interferenze, in quanto è evidente che è dalla qualità dei progetti e dalla capacità delle istituzioni e degli attori economici di ridefinire alleanze ad hoc in fase organizzativa e operativa che dipende di fatto il successo dei Pi.

A tal proposito, interpretando le possibilità del momento, l’ambito savonese ha creato un collegamento diretto tra forme e strumenti della governance locale e sviluppo infrastrutturale programmato, anche in vista del previsto forte sviluppo dell’hub portuale di Savona Vado.

Notevole rilevanza assumono, quindi, all’interno del Ptc, i temi dello sviluppo del sistema portuale, della validità dello stato delle infrastrutture e dei rapporti collaborativi con le regioni del nord-ovest italiano, che trovano forma compiuta nell’esplicitazione del Pi 1 - Progetto integrato per la connessione logistica della Valbormida con la piattaforma dei porti di Savona-Vado e riorganizzazione del comparto energetico.

L’affermarsi dell’opzione mediterranea che rende il Mar Mediterraneo teatro di scambi commerciali con grandi prospettive di crescita e i recenti sviluppi della politica europea dei trasporti e delle leggi in materia portuale, hanno messo in luce per gli ambiti territoriali geograficamente interessati, la possibilità di investire le proprie capacità e competenze nello sviluppo del settore portuale e logistico.

Tale caso è appunto quello di Savona, che si trova già all’oggi in una favorevole posizione geografica, in quanto parte qualificante dell’arco portuale del nord Tirreno e collegata alla regione logistica del nord-ovest.

Il Pi 1 prevede la costruzione del sistema portuale e logistico del Savonese e della ValBormida, costituito dall’hub di Savona-Vado, ampliato e razionalizzato secondo le previsioni del nuovo piano regolatore portuale, e il raccordo con la rete infrastrutturale, specie per quanto attiene la connessione con le aree a vocazione logistica in ValBormida⁴. Il sistema portuale si trova in posizione strategica all’interno della regione del nord-ovest e allo stesso tempo, attraverso il sistema delle reti transeuropee, si connette con il corridoio 5 Lisbona-Kiev, l’asse Genova-Basilea-Rotterdam e le rotte delle autostrade del mare.

L’efficace rapporto di collaborazione organica con la provincia, instaurato da parte universitaria su omologhe sfere di competenza in materia di urbanistica e pianificazione territoriale, ha ad oggetto proprio la maggiore definizione dei progetti integrati stessi, attraverso esperienze di ricerca che sappiano dare ulteriori indicazioni per l’aggiornamento del quadro strategico. Nel merito, gli studi condotti sul tema della portualità e logistica inerenti il Pi 1, hanno preso in esame sia il contesto locale che i più generali ambiti nazionali e comunitari di interdipendenza. Sono stati indagati gli aspetti della legislazione europea in materia di infrastrutture e trasporti, le linee di indirizzo e iniziative delle politiche comunitarie, nonché il quadro nazionale e locale per quanto attiene il settore portuale, in modo da poter collocare la realtà savonese, con i propri aspetti caratterizzanti, all’interno del contesto infrastrutturale e socio-economico di riferimento. Inoltre, sono state analizzate le più significative realtà portuali mediterranee e atlantiche, al fine di evidenziare le analogie e le differenze nei metodi di gestione in rapporto con i porti nazionali. La variabilità delle forme di governance con cui si articola la struttura organizzativa di un hub nei vari paesi ha mostrato nella disamina alcune possibili ragioni della disparità di certi trend di sviluppo. Inoltre, l’attenzione alla progettualità e alle relative tempistiche messe in campo da parte di realtà concorrenti ha messo in rilievo i margini di competitività su cui poter agire. Sempre più il divario oggi si gioca sulle capacità logistiche che costituiscono l’offerta integrata a sostegno dei traffici internazionali; in un territorio come quello ligure, la mancanza di spazi diventa determinante al fine dell’insediamento di tali attività, funzionalmente connesse con l’ambito marittimo. Da qui l’idea di trasferire alcuni servizi in zone dell’entroterra, non situate a filo banchina, ma concettualmente facenti parte del porto stesso.

Con l’obiettivo di suggerire criteri e modalità di intervento, le attività di ricerca hanno riguardato le possibili alternative di localizzazione della piattaforma logistica nella località interne della ValBormida. I metodi innovativi sperimentati hanno consentito di tenere conto anche dei problemi ambientali di bonifica che interessano alcune delle aree dimesse candidate e di classificare in base ad una serie di criteri, definiti di concerto con le realtà locali prese a campione, l’opzione migliore per l’insediamento delle funzioni logistiche. Si fa qui riferimento alle metodologie intuitive che consentono una pur indicativa interpretazione dell’opinione della realtà locale. I criteri, che sottintendono le diverse possibili opzioni, a cui sono stati assegnati differenti pesi, riguardano lo status odierno dei siti, i collegamenti infrastrutturali e l’inserimento nell’ambiente naturale e antropico. In particolare è stata presa in esame la possibilità di realizzare un distripark⁵.

L’attività scientifica sviluppata per più approfondite determinazioni e valutazioni sui Pi è stato lo stimolo iniziale per affrontare contemporaneamente anche aspetti di sostenibilità ambientale, di applicazione di modelli di sviluppo nel comparto produttivo e di simulazione del traffico in ambito urbano, in conseguenza della realizzazione dei raccordi infrastrutturali previsti.

L’esperienza, qui sinteticamente citata, risulta di particolare significatività nel campo della governance, per quanto attiene le sinergie che possono derivare dall’organica integrazione delle capacità e competenze di differenti ruoli istituzionali. Nella fattispecie quelle dell’amministrazione provinciale e dell’università. Quest’ultimo apporto costituisce un valore aggiunto alla usuale prassi di governance locale, in quanto può favorire i processi decisionali e fornire sistemi di supporto alle decisioni, anche attraverso un’opportuna e qualificata azione di monitoraggio. A tal proposito, si sta vagliando l’ipotesi di una forma consortile, chiamata a operare nella pianificazione e gestione dello sviluppo infrastrutturale, logistico e delle conseguenti ricadute ambientali e socio-economiche del territorio. Di essa dovrebbe far parte anche la componente universitaria attraverso idonea struttura che aggrega e integra le necessarie componenti disciplinari⁶.

Note

¹ Secondo la Lr 18/1994, art. 12, il Pps costituisce “l’atto di coordinamento e di programmazione delle attività dirette alla promozione delle comunità provinciali svolte dalle Province nelle materie di interesse provinciale o, comunque, ad esse delegate”.

Il Pps di Savona nasce dagli studi effettuati dalla Ips scpa (Insediamenti produttivi savonesi) nel 1998 per incarico conferitole dalla provincia. L’obiettivo del programma è fornire un approccio permanente allo sviluppo socio-economico e si articola in due documenti: il documento di indirizzo di durata quinquennale (2002-2006), che sintetizza gli obiettivi prioritari di intervento, e il programma operativo annuale. Il documento pone al primo posto fra gli indirizzi prioritari di intervento la “Rivitalizzazione del tessuto industriale”, connesso con il secondo obiettivo che è lo “Sviluppo del sistema portuale”. Per il settore produttivo, riconosciuto primo motore dell’economia savonese, il Pps prevede la localizzazione di nuove imprese, il supporto alla creazione di sistemi di reti di fornitori (outsourcing logistico), il rafforzamento del legame delle aziende con il territorio; tutti passi che contemplano come positiva e adeguata la desiderata distrettualizzazione della ValBormida.

² Come espressamente citato nello stesso decreto attuatore, con tale strumento si intendeva favorire la creazione di un parco progetti di area sufficientemente vasta (tipicamente sovracomunale) per poter affrontare quelle diffuse criticità che sono spesso ostative per efficaci interventi a scala minore.

³ Il censimento della progettualità registra circa 1.000 progetti, di cui 300 di rilevanza sovracomunale e 100 direttamente o indirettamente riguardanti porto e infrastrutture e processi di riqualificazione urbana. L’internazionalizzazione del porto costituisce l’opportunità economica più rilevante per tutti gli ambiti territoriali.

⁴ Nel merito, il Pi 1 prevede il completamento dei raccordi dei porti di Savona e Vado alla rete autostradale e alla ferrovia a livello urbano, la riorganizzazione dello sbarco dei prodotti energetici e degli oli combustibili, il recupero delle aree dismesse dagli stabilimenti chimici nelle località ex industriali della ValBormida per nuove funzioni logistiche, gli interventi sul più ampio sistema infrastrutturale di riferimento per rafforzare le relazioni del Savonese-Bormide con il Piemonte, la Lombardia e il Centro Europa.

⁵ A tale servizio dovrebbero spettare funzioni di manipolazione e trasformazione delle merci in container e di trasferimento di prodotti lavorati ai mercati finali, oltre ad essere dotato di infrastrutture informatiche, telematiche e di servizi comuni (mense, centri direzionali, ecc.).

⁶ Trattasi del Cruie - Centro di ricerca in urbanistica e ingegneria ecologica dell’Università degli studi di Genova. Esso si pone come strumento di integrazione tra le diverse competenze scientifiche e disciplinari presenti al suo interno e le realtà culturali e istituzionali attive sul territorio. Nell’ottica dell’interdisciplinarietà, vi sono presenti docenti afferenti a 5 Facoltà e 15 Dipartimenti.

Bibliografia

Insediamenti Produttivi Savonesi scpa (1997), Le condizioni necessarie per un rafforzamento dello sviluppo economico nella Provincia di Savona, Programma pluriennale di sviluppo della Provincia di Savona.

Provincia di Savona, Assessorato alla programmazione, pianificazione territoriale ed urbanistica (2003), Piano territoriale di coordinamento della Provincia di Savona.

Ugolini P. (2000), L’esperienza Prusst. Considerazioni sull’attuale status delle attività, Collana urbanistica, Cusl, Milano.

Ugolini P. (2000), Le politiche di riqualificazione a scala urbana, in “Territorio” (Politecnico di Milano), FrancoAngeli, Milano.

Ugolini P., Delponte I., Pirlone F. (2005), Scenari come strumenti strategici. Esperienze di simulazione a supporto dello sviluppo a scala urbana e territoriale, Atti II Giornata Studi Inu Campania “Visioni di territori dalle utopie agli scenari”, Napoli, 14 novembre 2005.

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Ugolini P., Delponte I., Pirlone F. (2006), Ricerche sui temi infrastrutturali per la realtà savonese, Atti Convegno “Porti e Regione logistica del NordOvest. Nuovi scenari per il Savonese e la ValBormida”, Pietro Ugolini, Antonio Schizzi (a cura di), FrancoAngeli, Milano.

Ugolini P., Delponte I., Podestà C., (2006), Localizzazione di una piattaforma logistica in ValBormida: metodologie ed applicazioni per la valutazione delle alternative, in “Pianificazione Territoriale, Infrastrutture e Portualità. Il caso savonese”, FrancoAngeli, Milano.